■ 文/王卓
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题。在促进人口高质量发展方面，《建议》要求，优化生育支持政策和激励措施，发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养育教育成本。作为投资于人的关键之举，育儿补贴既着眼于国家长远发展，又面向社会公平正义，更赋能家庭建设和个体成长。积极发挥育儿补贴作用，对完善生育支持政策体系、建设生育友好型社会、实现人口高质量发展具有重大意义。
加大对家庭与人力资本的投资
育儿补贴彰显新时代人口发展战略特色
习近平总书记指出，要顺应人民群众对美好生活的期待，坚持人民主体地位，把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，把“投资于物”同“投资于人”紧密结合起来。《建议》再次强调，要坚持“投资于物和投资于人紧密结合”。在实现人民对美好生活的向往的同时，育儿补贴通过投资于人，彰显了新时代人口发展战略的特色。
改革开放以来，丰富的劳动力资源为经济起飞提供重要动力，形成显著的数量型人口红利。随着人口结构的深刻转变，传统的数量型人口红利趋于减弱。与此同时，育儿成本、教育压力、工作与家庭的平衡压力等，形成经济社会发展与人口再生产之间的张力。当前，我国人口发展战略注重通过系统性投资来支持人口发展。其核心逻辑是将经济发展的成果，通过育儿补贴、普惠托育、教育减负、税收优惠等生育支持政策，系统性投资于家庭，培育人力资本。作为新中国成立以来首次大范围、普惠式、直接性向群众发放的民生保障现金补贴，育儿补贴充分体现了以人民为中心的发展思想。
完善新时代人口发展战略，要求政策工具同步转型。以育儿补贴为例，我国生育支持政策体系建设正向多种政策工具协同发力变革，形成“激励—服务—保障”模式。一是核心工具以激励型为主。当下，育儿补贴、生育津贴等现金或准现金转移支付，成为直接激励家庭生育意愿的重要手段。二是工具组合转向系统化。育儿补贴与其他生育支持措施形成了有机协同的“工具包”：通过育儿补贴、个税专项附加扣除等经济激励，缓解“不敢生”问题；通过普惠托育、育儿假等服务保障，缓解“没人带”难题；通过消除就业歧视、构建职场支持体系等，营造生育友好的职场环境。三是运行机制实现多部门协同。实施育儿补贴制度，要求卫生健康、财政、发展改革、公安、教育、税务等部门实现联动。
在优化生育政策的基础上，育儿补贴的出台，进一步明确了新时代人口发展战略“投资于人的全面发展”的战略取向，即将人口视为发展资源，通过加大对家庭与人力资本的投资，推动实现人口高质量发展，为中国式现代化提供重要支撑。
合理性、普惠性与可及性
是育儿补贴的三重特征
从育儿补贴制度本身来看，其制度输出与实施方案具有合理性、普惠性与可及性等特征。
合理性：统筹兼顾、量力而行的育儿补贴。育儿补贴的合理性源于其科学设计、实践验证与适配机制，具体体现在政策制定中对国际经验、本土国情与区域差异性的统筹兼顾。国际社会先例为我国实施育儿补贴制度提供经验借鉴。例如，瑞典实施普惠性儿童津贴，有效减轻家庭育儿经济压力；法国根据家庭子女数量和收入水平实行梯度化补贴，为稳定生育率提供重要支持。我国地方探索为实施全国性育儿补贴制度奠定实践基础。2021年，四川省攀枝花市率先对生育二、三孩的家庭每月每孩发放500元育儿补贴。此后，黑龙江、云南等地推出差异化补贴方案。这些地方探索为全国性育儿补贴制度的制定积累了经验。因地制宜的制度设计则为我国育儿补贴制度注入了灵活的适配机制。在坚持国家基础标准统一的前提下，育儿补贴赋予地方政府适当的政策弹性，在资金配置上留有地方提标的空间。
普惠性：合法合规前提下广范围覆盖的育儿补贴。普惠性是育儿补贴最突出的特征，集中体现为补贴的覆盖广泛、资格平等和标准统一。从补贴对象方面看，补贴对象是符合法律法规规定生育或收养的3周岁以下婴幼儿。将一孩纳入补贴范围，极大提高了制度覆盖的广泛性。同时，育儿补贴也明确发放对象包括2025年1月1日之前出生、不满3周岁的婴幼儿。这种追溯发放的制度设计，表明育儿补贴不仅是以货币奖励提振生育意愿的激励型制度，还是以民生兜底提升养育质量的保障型制度。从领取资格方面看，除符合法律法规的基本要求外，对婴幼儿所在家庭其他属性均无差异化规定，最大限度地体现补贴领取资格的平等性。从制度标准方面看，育儿补贴的基础标准全国统一。从国家层面作出制度性规定，是对地方实践的补缺。同时，育儿补贴政策要求至少在地市级层面进行统筹。这既可避免政策碎片化，又能体现制度的普惠公平导向。
可及性：线上线下触手可及的育儿补贴。总的来看，可及性突出体现在三个方面。其一，政策宣传可及，确保信息覆盖无死角。国家采取多层次、多渠道的宣传策略确保政策内容全方位触达目标群体。地方政府纷纷推送“保姆级申领教程”，将政策语言转化为通俗易懂的实操指南。其二，补贴形式可及，确保实惠直达家庭。以现金形式发放育儿补贴，避免兑换限制、偏好匹配等问题；明确免征个人所得税，且在低保、特困等社会救助认定中不计入家庭或个人收入，确保补贴不被其他政策冲抵。其三，补贴渠道可及，确保申领便捷高效。育儿补贴的申领程序实行线上线下并行，流程简便、材料精简。
优化政策工具结构
提升育儿补贴的协同效应
育儿补贴在政策工具运用上已初步构建起“国家保基本、地方促提升”的双层架构。从长远来看，应进一步强化政策工具的系统性、精准性与可持续性，贯彻落实《建议》提出的“促进人口高质量发展”“稳步推进基本公共服务均等化”等要求，切实提升育儿补贴与其他生育支持政策措施的协同效应。
优化工具系统性：从“单点补贴”走向“整体支持”。育儿补贴虽然能在一定程度上缓解家庭育儿的经济压力，但仍难以应对育儿过程中的诸多结构性难题。在普惠补贴基础上，可逐步强化供给型与环境型政策工具的协同。在供给型政策工具方面，加大对普惠托育机构建设的财政投入和人力投入，降低托育成本、提高托育质量；在环境型政策工具方面，确保延长产假、育儿假等制度落地，探索弹性工作制、父母共享育儿假等创新政策；在制度协同方面，促进育儿补贴与个税专项附加扣除、生育保险、教育和住房补贴等政策形成合力，从而提升生育支持政策体系的整体效能。
提升工具精准性：从“普惠覆盖”走向“分层分类”。育儿补贴的国家基础标准强调普惠性，而有条件的地区在出台提标政策时，不妨对家庭异质性与育儿成本结构差异等因素予以充分考虑。比如，可探索建立动态调整机制，根据地区物价水平、育儿成本、财政能力等因素，设定补贴标准的区域浮动区间，增强政策适应性。同时，有必要完善家庭需求精准识别机制，在整合户籍、社保、税收等数据的基础上，精准识别不同家庭的差异化需求。
增强工具可持续性：从“财政输血”走向“多方共治”。育儿补贴长期依赖财政支出，未来可能面临可持续性挑战。对此，可探索多种资金来源，如研究设立“国家生育支持基金”，通过财政拨款、国企利润划转、社会捐赠等渠道筹资，增强制度韧性。与此同时，还应推动社会力量参与支持其他生育支持措施的供给，如鼓励企业、社会组织等参与托育服务供给，给予其税收优惠、场地支持等政策激励，从而构建政府主导、社会参与的生育友好生态。更加重要的是，应加快建立育儿补贴评估机制，定期评估补贴标准、工具组合与政策效果，及时调整优化相关政策，防止政策僵化或资源浪费。
多维度发力
提升育儿补贴的长期效应
对政策效果的正向预期能够显著提升育龄人群的生育意愿，并加速意愿向行动的转化。应着眼于家庭、社会、国家三个维度促进儿童发展的重要意义，精准发力，提升育儿补贴的长期效应。
平衡国家与家庭需要，强化制度定位的战略性。生育支持政策在侧重人口数量宏观目标的同时，还应给予家庭多样化、高质量育儿需求更多关注。为此，应将育儿补贴制度置于国家人力资本战略的核心框架中，不仅关注生育率的提升，而且注重儿童健康发展、教育获得与能力培养，实现从“支持生育”到“优生优育”的升华。探索构建全周期支持体系，将补贴延伸至孕产期、婴幼儿照护、学前教育乃至学龄期，建立按年龄阶段梯次衔接的长期补贴计划，稳定家庭发展预期。
平衡社会与家庭需要，优化补贴设计的精准性。从全国范围来看，均等化的现金补贴体现了公平性。而从“国家保基本、地方促提升”的双层架构来看，地方提标部分未来还应充分考虑不同地区、不同收入家庭的实际负担差异，探索更加平等的制度设计。比如，借鉴国际经验，推行差异化补贴方案，建立与家庭收入水平、子女数量、地区生活成本挂钩的梯度补贴。对低收入、多子女家庭实行差异化补贴，增强政策的靶向性与再分配效果。
作者单位：四川大学公共管理学院