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公私合作 看大势重规范(2014.10)

2014-11-25 16:04:15 来源:中国卫生
  卫生部卫生发展研究中心  黄二丹
 
  近年来国务院多次发文鼓励社会举办医,但由于社会资本普遍缺乏技术、人才、品牌和管理能力,很难独立举办医疗机构,迫切希望与公立医院合作办医。十八届三中全会提出社会资本可以“多种形式参与公立医院改制重组”,这里的“多种形式”最具争议的是混合所有制,这种所有制给进展不如人意的社会办医带来新动力,因此,公私合作是大势所趋。
 
  经过分析国内案例,并与其他国家进行对比发现,公私合作模式在现阶段有利于推进我国社会办医,增加医疗资源,提高服务效率,但同时有必要对具体合作形式进行规范和引导。
 
  公私合作伙伴关系是指为了提供某种公共物品和服务,政府部门与私人部门以合作协议为基础形成伙伴式合作机制,混合所有制属于公私合作范畴。我国在医疗服务领域开展了广泛而形式多样的公私合作,包括服务外包、公办民营、民办公营、“院旁院”、混合所有制等多种模式,混合所有制是医疗服务提供从公立到私立之间大量过渡模式的一部分。
 
  公私合作在现阶段有利于释放医务人员生产力。由于我国大型公立医院卫生人才过度聚集,由于医院规模受限,无法与其它医疗资源形成最优组合,存在优质人力资源的浪费。在目前私人部门拥有资金,公共部门拥有优质人力资源,人事制度改革难以突破,社会的多层次医疗服务需求尚未得到满足的发展阶段,政府和社会资本进行合作有利于让更多医务人员到社会举办医疗机构就业,优化医疗资源配置,提高医疗服务反应性和效率。当我国医务人员不再受医院的约束,能够自由执业的时候,公私合作存在的必要性将大大降低。
 
  公私合作会不会造成基本医疗领域医务人员短缺?开展公私合作后,公立医院医务人员有序到项目医院开展多点执业,实际上不会影响其基本医疗服务提供能力。一是因为合作很大程度上由公立医院主导,医院不会弱化其核心服务能力,但会逐步将特需、康复、长期护理等服务进行剥离;二是一部分成熟医务人员的外出执业,空出的岗位有利于培养更多合格医务人员,从机制上缓解目前优质医务人员不足的矛盾。
 
  从战略格局上看,公私合作有利于社会资本有序进入医疗领域。
 
  在公私合作框架下可以明确合作期限和最终资产归属。国际上公私合作都要求有合作期限,对合作目标和最终资产归属都会在合同中进行明确约定,能够避免各地在公立医院改制中出现的“一卖了之”或“一改了之”现象。
 
  在公私合作框架下对公私双方责权利有明确界定。由于有更为规范的合同设定,公私合作模式的医院在公共部门和社会资本间能够更为周全地考虑责权划分问题。
 
  公私合作模式有利于政府监管。在公私合作框架下,公共部门作为混合所有制医院的股东,能够全面深入地了解民营医院的运行情况,部分干预项目医院行为,提高政府部门的治理能力和监管水平。
 
  我国虽然有大量公立医院公私合作案例,却缺乏制度规范和政府引导。为此,提出以下建议。
 
  出台专门政策文件,明确中鼓励公私合作的领域、内容与模式,便于监督和管理,适时启动立法程序,明确分管部门,使混合所有制医院的建立、运行、发展有法可依。
 
  在政策层面对目前特有的“股份制非营利性”矛盾进行政策解释,对社会资本参与公私合作项目的回报途径进行界定,对公共部门获得收益的使用进行规范。
 
  鼓励合作新建医疗机构,合作领域应大致区分为基本医疗、特需医疗;综合医疗和专科医疗、康复护理等领域,以便设计不同的合作模式。
 
  合作内容应界定基建、融资、非临床支持服务运营、临床支持服务运营、临床服务运营、医院管理,以便制定具体细化的合作规则。
 
  合作模式应分为不涉及融资的单纯服务合作、涉及债权融资的合作以及有股权变化的合资模式。
 
  编辑姜天一

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