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政改和医改紧密相联(2013.05)

2013-07-22 09:52:59 来源:中国卫生

  政改和医改紧密相联

  文/ 傅鸿鹏

  医疗卫生是社会子系统之一,政治体制改革和卫生改革虽不是一个层次,但有着内在紧密联系和类似运行逻辑。

  上世纪80年代,在经济体制改革大潮中,卫生系统对医疗卫生机构实施了财政断奶、自主创收为主要特征政策调整,开展了一次静悄悄的卫生改革。很显然,这次改革不能认为是成功。因为种种问题,1997年《中共中央国务院关于卫生体制改革和发展的决定》启动了再一次医改大潮。八年后,社会各界纷纷呼吁要解决看病难、看病贵问题,国务院发展研究中心认为医药卫生体制改革基本不成功。2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》,宣布了新医改的启动。目前来看,医改阶段性进展显著,但最后能不能获得“成功”的评价,各界仍报以观望。

  从整个国民经济角度看,卫生改革是二次分配领域改革的一部分,一次分配领域改革没有显著成效之前,卫生改革只能对社会矛盾起到阶段性缓和作用。一次分配格局不改变的情况下,随着时间推移和经济发展,卫生改革的成效将逐步丧失,不断孕育着再次改革的需要。

  卫生管理体制改革是行政改革的一个部分,行政管理体制没有根本改变的情况下,卫生改革所有举措只能局限在改良层面,难以产出真正富有效率的改革措施。从三次改革来看,卫生改革的同时我国也启动了行政管理体制改革,但事实是政府职能调整始终在概念层面上打转,权力只是在部门之间不停切割调整,卫生系统的从属性位置一直没有改变。各类文件中政府的卫生职责和投入责任始终被强调,政府主导的思路没有改变,但投入力度始终没有到位,医疗机构的投入不足问题始终没有改变。

  医改是一个持续的过程,但有周期限制。医改的目标设置截止到2020年,尽管有现行社会、政治和行政管理体制框架的约束,为避免届时被判断为“不成功”,政府仍然有很大的回旋空间。

  如何才能更有效地推进医改,跳出改革-改革失败-改革的循环?首先是回顾总结医改过程,对医改方案进行修正和调整。遵循卫生系统运行规律,开展医疗卫生服务的三级体系建设,在理清社区卫生服务的真正内涵基础上开展社区卫生体系建设,调整优化基本药物制度的政策体系。其次是政府责任的落实。能否落实对公立医院的监管关键在于政府是否有勇气把自己放在被监管的位置上,公立医院出事第一问责的是政府,是公立医院的举办者,而不再是医院本身。在此基础上设定医院治理结构,明确院长权力,形成“责任归政府、成绩归医院”的良性发展格局。三是理顺医疗服务价格体系。测算并公布医疗技术服务真实成本价、在政府补贴下提供给患者的实际市场价格,实现医疗服务价格和筹资体系的透明化、合理化。不再一方面把医疗服务低成本定价作为自己的政绩,一方面用“以药补医”机制使患者交更多的冤枉钱。四是一次分配和二次分配领域改革的联动。卫生改革要和收入分配制度改革、税收制度改革联系起来,为卫生系统提供稳定合理、社会可接受的筹资渠道,不再用笼统的财政拨款来涵盖其真实的筹资来源。

  还有很多改革方法对卫生领域有直接影响,比如行政体制改革,人事制度改革,但它们超出了一般卫生改革的范围,卫生系统只能被动接受其改革结果。移风易俗是缓慢的过程,2020年之前扭转文化传统显然是不可能的,但通过政府政策的努力可以有所改变,也是可尝试的途径之一。

  (作者单位:卫生部卫生发展研究中心)

  编辑姜天一

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