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“大部制”时代:呼唤尽责的有限政府(2013.04)

2013-07-22 09:48:43 来源:中国卫生
  “大部制”时代:呼唤尽责的有限政府

  文/中国人民大学医改研究中心主任 王虎峰

  2013年3月10日,《国务院机构改革和职能转变方案》(下文简称《方案》)公布。本次国务院机构改革重点围绕转变职能和理顺职责关系,根据《方案》要求,一些原有部委被撤并,故改革又被公众简称为“大部制”改革。

  机构是职能的载体,机构改革的目的不是部门职能的位移,而是要通过改革实现政府职能的转变,建立一个服务型政府。本次机构改革必将对整个医改进程产生深远的影响,因为政府职能转变为医改创造了前所未有的体制条件。

  公共卫生、医疗服务、药品和医疗保障四个领域是新医改方案中“四梁八柱”的“四梁”,根据四个领域的不同特点,来确定政策基本原则以及政府职责和市场职责的分工。因为在不同领域,政府的分工和职责是不一样的。比如公共卫生适合政府直接去做,而在另外一些领域,不一定要求政府做,也不适合政府完全做。在国际上,也没有哪个国家的政府什么都做。政府职责的确定应该是有所为有所不为,该做的做,不该做的不做。

  政府职能概括起来有四句话:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。具体到卫生医疗等领域,政府有三项基本功能:

  第一,政府应调控卫生医疗资源的配置。政府应通过制度安排和政策设计,调控卫生医疗等资源的配置,矫正市场配置资源的缺陷,保证资源配置的公平、合理,提高卫生医疗服务的公平性和可及性。

  第二,卫生医疗领域存在着典型的“市场失灵”,因此,一部分产品要由政府直接提供。当市场竞争不完全、产品具有很强外部性或者生产公共产品时,就出现了“市场失灵”。因此市场不会自动提供这类产品,正如公共卫生服务那样,必须由政府直接提供。因此,在卫生医疗领域,政府必须参与,这是一个基本结论。

  第三,卫生医疗领域存在着严重的“信息不对称”问题,因此政府要加强监管。在医疗服务和保险交易过程中,都存在着信息不对称,再加上医疗伴有“第三方付费”、医院“垄断经营”等问题,符合了政府监管的基本要素。政府制定各种必要措施,对参与的行为主体进行严格监管,在理论上有依据,在实践中有必要,在国际上有可借鉴的先例。

  应该说,只要一个政府承担起了以上三项基本职能,就可以认为它至少在医疗卫生领域里是个合格的政府。根据改革的形势,还要增加两个字:“有限”,也就是“尽责的有限政府”。

  从理论上看,卫生医疗领域里各个要素产品的性质有所不同:公共卫生应为纯公共产品,医疗服务应为准公共产品,药品为私人产品,社会医疗救助为应为纯公共产品,社会基本医疗保险为准公共产品,商业健康保险为私人产品。政府选择参与的程度应以此属性为基础,结合我国国情具体分析确定。纯公共产品一般只能由政府直接提供,而准公共产品则有多种提供方式。准公共产品可以通过签订合同、授予经营权、经济资助、政府参股、法律保护私人进入、社会自愿服务等方式提供。在全球范围内,各国政府在卫生、医疗、药品、医疗保险等方面都有不同程度的参与,但没有哪一个市场经济国家是由政府全部包揽的。在计划经济体制下,我们曾采取了全部国有、国营的方式,而在市场经济环境下却不宜这样做,全部包揽或者包揽过多都不是明智选择。

  这次“大部制”改革是政府职能转变的重要契机,应该按照构建尽责的有限政府的原则去界定政府的责任,并鼓励非营利组织的发展,而能够交由市场解决的则鼓励社会资本进入。

  (编辑姜天一)

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