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“招标”采购没有错(2012.01)

2013-07-15 15:32:25 来源:中国卫生
  “招标”采购没有错

  文/国务院医改专家咨询委员会委员  李宪法

  出厂价只有0.6元的克林霉素磷酸酯注射液,零售价竟然卖到了12.65元,相当于出厂价的20倍。内幕一经披露,舆论一片哗然。矛头所向是政府主导的药品“招标”制度。

  应当承认,中标价11元的确是“招标”的失败。克林霉素磷酸酯是竞争性产品,实现充分竞争并不困难,需要防范的不是价格虚高,而是企业以低于成本的价格投标。一个竞争性产品以如此虚高的价格中标是不正常的,有关部门应承认失误。中标药品价格虚高不是个别现象,而且长期存在。2006年以来,药品集中采购政策曾针对这一现象进行重大调整,将以医院为主体、以市地为单位的药品集中招标采购调整为由政府主导、以省为单位的药品集中采购,但中标药品价格虚高现象并未因此而收敛。于是,批评者将中标药品价格虚高视为“招标”采购制度的伴生现象,认为是“招标”推高了药价。

  “招标”采购没有错,是因为“招标”采购是国内外通行的公立医院药品采购方式。有人相信市场的力量,认为“招标”是市场行为,不应该由政府去推动,应该把采购权利交还给医院,让院长进入市场去选择质价廉的药品。这里所描述的是民营医院的采购机制,但对于公立医院并不适用。民营医院多数是营利性的,其采购活动属于商业采购的范畴;公立医院是非营利性的,其采购活动属于公共采购和准公共采购的范畴。无论是公共采购还是准公共采购,其采购决策都是一种公共权利,必须在法律、法规、规章的约束和政府的监督管理下进行。一般而言,实行财政预算管理的基层医疗卫生机构,采购药品使用的是财政性资金,应接受公共采购的制度约束;实行差额补助预算管理的公立医院,采购药品使用的是预算外资金,属于准公共采购,应接受准公共采购的制度约束。将公共采购、准公共采购等同于商业采购,允许公立医院独占公共采购、准公共采购权利,都是听任公共采购权利私有化。即使实行了预付制,公立医院承担了医疗服务成本控制的大部分风险,药品采购也不能没有制度约束和政府监管,公共采购权利私有化也是不能被接受的。在市场经济条件下,“招标”采购是公立医院药品采购的必然选择。无论发生什么失误,遭遇什么挫折,在公立医院建立“招标”采购制度,方向都是正确的。

  “招标”采购没有错,是因为招标采购是一种法定采购方式。有人认为,“招标”将分散的腐败变成了集中的腐败,中标药品价格虚高是因为“招标”被利益相关者绑架。如果允许各地自行定义采购规则和流程,让地方政府与“招标”领导机构、管理机构甚至执行机构拥有采购规则和流程的自由裁量权,可以依据个人意志自行编制采购文件,确定评标标准和方法,使采购环境充满人情味,采购过程具有随意性,腐败就不可避免。采用法定采购方式可以预防腐败,是因为法定采购方式是一系列公开透明的刚性规则,各地不得擅自调整、修改,在采购文件中必须无条件采用。严格执行法定采购方式,可以在制度安排上有法可依,减少人为影响,使采购过程体现公开、公平、公正和诚实信用原则,便于社会和政府执法部门进行监管,有效遏制和防范腐败的滋生。最近,国务院常务会议原则通过《招标投标法实施条例》,使招标采购方式更加成熟、完整,更具有可操作性。而《招标投标法》规定的招标采购环境和过程框架具有普遍意义,完全适用药品采购。中标药品价格虚高,揭示了“招标”采购规则地方化、权力化可能造成的后果。其解决方案不是不“招标”,而是依法对“招标”采购方式进一步强化、规范和完善。

  “招标”采购没有错,是因为“招标”采购方式不可替代。如果不“招标”了,公立医院的药该怎么买。让医院分散采购,但这样的诉求无法被政府认同。因为在整个1990年代,政府并没有在公立医院建立集中采购的制度。公立医院可以低买高卖,并合法获得所有进销差价,其运行机制与现在的民营医院完全相同。但公立医院并没有因此将药品价格中的水份挤干,全国公立医院的药品折扣帐面收入只有5%。我们现在所面对的药品价格虚高和回扣促销的潜规则正是在1990年代大行其道、一发而不可收拾的。应当承认,药品“招标”采购在需求发现、合同订立、合同履行的各个环节上都存在模式缺陷,亟待进行调整和完善。但不完善和不中用是两回事。在九十年代的最后十年,我国公立医院患者的均次药品费用年均递增20%;本世纪的前十年回落到大约7%,初步缓解了药价高引起的看病贵。药价虚高的形成首先是由于市场失灵,仅靠药品集中采购的制度安排无法根除虚高药价,但如果没有这个制度安排,药价虚高会更加严重,患者会为此付出的代价会更大。编辑 姜天一

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