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户籍改革:社会变革带来大机遇(2014.10)

2014-12-03 10:48:20 来源:
  文/左晓斯
 
  国务院于2014年7月底发布了《关于进一步推行户籍制度改革的意见》,明确提出要适应推进新型城镇化需要,进一步推进户籍制度改革,落实放宽户口迁移政策。这项促进社会公平正义的社会体制改革,有助于实现让发展成果更多更公平惠及全体人民的目标。
 
  必将触发一场影响深远变革
 
  1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。直到改革开放前夕的上世纪70年代末,这项制度不断完善、收紧,同时附着其上的物资分配、福利供给、计划生育以及其他社会管理功能不断丰富,几乎到了没有户籍无法生存立足的境地。从1984年开始,随着经济开放程度提高,人员流动的必要性开始显现,户籍控制有所松动。但这一时期的几乎所有户籍制度改革都有两个显著的特点或局限:一是松动的是小城镇户籍,二是仅限于本地内部乡村向城镇的人员流动,也就是户籍的就地转换。然而,由于中国各地资源禀赋、地理区位以及政策实施的顺序不同,东部沿海与中西部各地之间发展水平的差异越来越大,对人力资源的吸纳作用和所提供的发展机会使得全国各地大量的农业转移人口流动、集聚到了长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济圈等经济相对发达地区。对于这个人户分离的庞大群体,我们的户籍制度改革一直未有涉及。
 
  这正是本次户籍制度改革的深刻、独特之处。它明确提出要“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”;“优先解决存量,有序引导增量,合理引导农业转移人口落户城镇”;“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面”。不仅如此,中央和各地还相应列出到2020年农业转移人口落户城镇的具体数量指标。这意味着,国家终于将农业转移人口即已经进城的所谓“农民工”作为重点群体纳入改革范围;同时明确提出要统筹解决最具实质意义和价值的基本公共服务均等化,以化解新的城市二元结构难题,这正是户籍制度改革的核心内容。
 
  笔者认为,这次改革必然牵涉并带动几乎所有其他社会体制的改革,必定引发一场深刻的社会变革。
 
  急需一次思想观念大解放
 
  首先,需要实现城市非户籍人口由“政府负担”到“地方财富”的认知转换。
 
  过去30年来中国户籍制度改革在面对农业转移人口(农民工)这个庞大群体时一直没有大的突破,根子在思想认识上,没有直面这个庞大群体的价值和需求。这个群体构成了不可或缺的服务阶层的主体、小微工商企业主的主体、城乡房地产出租业的承租主体。没有了这个庞大群体或者是减少其规模,不少企业就得减少生产线甚至关门,不少城市就会美景不再甚至垃圾围城,不少街市就会冷落寂静,不少依赖租金生存的食利阶层就会瞬间断炊甚至破产。不难看出,这个群体其实不是各级政府的负担,而是整个流入地区经济社会发展不可或缺的宝贵资源和财富。留住他们,善待他们,让他们突破户籍限制融入当地,无疑将使这个群体迸发出更大活力,确保所在地的持续繁荣稳定。因此,我们的思想观念不仅要转,而且必须尽快地转过来。
 
  其次,要突破当前对都市带人口承载力的认知局限。
 
  各地在落实中央户籍制度改革的有关精神时,时常有畏难思想,有些地方政府则为自己被列入需要“严格控制人口规模”的特大城市而庆幸。主要原因或托词是,我们的人口太多,已经不堪重负;把这些农业转移人口纳入现有城市户籍制度体系将会使中国城市群患上“城市病”,甚至“拉美化”。事实果真如此吗?许多严谨的经济学和社会学研究表明,与国外大都市圈相比,我国三大城市群的人口密度和极化水平并不高,人口吸纳潜力与空间至少还可以提高一倍。当然,按照中国当前各大城市的规划和治理水平,的确难以因对户籍人口规模的大幅扩张。因此,必须通过构建现代政府治理体系、提高社会治理能力,扩展政府和社会的能力和容量;通过全新的规划和更大的投入,扩展市政基础设施的规模和覆盖面,切实做大基本公共服务这个“蛋糕”并不断提高其覆盖面和服务水平,扩展和提高有效人口和经济承载力(容量)。同时,通过完善交通和其他公共服务设施,合理配置城市群资源,强化城市之间的分工合作和互联互通,提高区域基本公共服务整体供给能力,才有可能大大提升北京、上海、广州、天津、深圳等大都市以及各个都市圈的素质和吸纳农业转移人口的能力。
 
  不可单兵突进
 
  目前,户口承载了太多的社会功能,与持有人的教育、医疗、就业、住房、社会保障等社会权利密不可分,实际上担当着不平等分配社会资源的角色。因此,作为社会改革的一部分,逐渐剥离附着在户口上的权益,将户口制度恢复为管理住户人口基本信息以服务全社会的基础性行政制度,将是户籍制度改革的终极出路。
 
  根据党中央关于深化社会体制改革的战略部署和相关部门的构想,本次户籍制度的改革方向,一是逐渐剥离附着在户口上的权益,将户口制度还原为管理住户人口基本信息以服务全社会的基础性行政制度;二是逐步形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式,城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。但这些都需要一个前提,就是与户口挂钩的社会资源和基本公共服务在城乡之间、区域之间的配置更加均衡合理,即全国范围内的基本公共服务均等化、一体化的进程达到一定程度。达到这个条件需要一个过程,一个过渡。目前而言,直接而且更大程度放松户籍管制,通过释放公民流动和迁移的巨大压力,倒逼政府和社会管理者加快改革步伐,就是一条良策。这可以有两条路径,均与积分制改革有关。一是加快积分入户进程。将积分入户与人才引进制度脱钩,以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,而不是将重点放在学历、职称、成就等方面,合理且较大幅度放宽积分入户的门槛,在较短时间内尽快解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员及其配偶、子女的落户问题。二是建立健全完善的、与积分挂钩的居住证制度。以积分制为基础,以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。即使是不够入户条件的居住证持有人,也可以在一定程度上(与积分挂钩)享有原本只有当地户籍人口才可以享受的基本公共服务和社会权利,如劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、证照办理服务等,让这个群体看到希望,感受到来自政府和社会的善意和公义,而不是要么绝对(100%)享有,要么一无所有。
 
  户籍制度改革不可能单兵突进,与农业转移人口基本公共服务和社会权利密切相关的土地制度、教育体制、社会保障体制、教育体制、劳动就业体制、住房保障体制、社会福利与社会救济体制等,也必须进行同步调整、改革和完善,人口流出地与人口流入地政府之间也必须在土地及其权益、社会保障接续、社会管理措施衔接、财政转移支付等各个方面进行有效协调合作。唯有全盘布局,统筹考量,协同行动,户籍制度改革这项庞大的社会体制改革系统工程才可能顺利推进,达至预期目标。
 
  (作者系广东省社会科学院社会学与人口学研究所副所长、研究员)编辑 王朝君

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