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供方体制应尽快走向市场化(2014.09)

2014-11-25 16:02:36 来源:中国卫生
     文/朱恒鹏
 
  自1998年中国启动医疗卫生体制改革以来,大方向一直非常明确,即由行政化向市场化方向变革,这顺应了整个社会经济体制向市场经济体制变革的趋势,并与十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”的方向高度一致。
 
  但是,目前,90%的医疗服务市场仍然由公立医疗机构垄断,而公立医疗机构仍然是计划经济体制下管办不分的行政化机构,远没有成为和市场经济体制相适应的拥有用人自主权和分配自主权的市场化服务主体;80%的医生依然是拥有事业编制身份的“国家干部”,而非符合医疗行业职业特征的自由执业者。同时,患者事实上也未能获得符合市场经济体制内在要求的自主选择权。
 
  简言之,需方体制已经基本走向市场化,而供方体制未能走向市场化,是迄今为止的医改成效大打折扣的根本原因。
 
  厘清政府和市场关系
 
  公立医院自身的改革,同样没有走向市场化,没有取消公立主导,没有取消行政等级制,没有取消国有事业编制体制,公立医院依然是行政化附庸。于外部,医生难以流动、市场准入受到行政不当管制,使得非公立医疗机构发展步履维艰,无法形成以非公立医疗机构为主体、竞争充分的医疗服务供给格局,也就无法对公立医疗机构形成改革的倒逼压力;于内部,坚持传统事业单位体制的公立医院,实质是官办医院加国有医生的行政化体制,而非真正意义上的“为人民服务”体制。它们既没有建立适应市场经济体制要求的法人治理结构,也没有公开透明的外部监管,“全民所有”的公立医院,普通民众无从有效参与治理,也无从平等享受其服务。
 
  凡此种种,凭借行政化的公立医院,想要提供优质、价廉、便捷、有“公益性”的医疗服务,最终却是目标与结果的背离。
 
  这甚至让改革显得有些分裂。一方面,国家逐年加大财政投入,希望缓解看病难、看病贵问题;另一方面,独自膨胀的公立医院又使得看病更难、看病更贵。规模越来越大的三级医院,利用行政垄断地位,以及国有事业编制制度对医生的束缚和垄断,凭借城乡居民收入提高和全民医保带来的医疗需求增加,开始大规模的扩张,形成了愈演愈烈、后果越来越严重的虹吸效应:凭借迄今未改的行政等级制,三甲医院垄断了越来越多的优质医疗资源,使得本可在基层社区就诊的患者,被越来越多地虹吸到三甲医院;由于在迄今未改的行政等级制下,在三甲医院可以获得更高的收入、更高的社会地位和更多的提升机会,本应在社区提供全科服务的优秀医生,以及本该在二级医院提供常见病住院服务和康复治疗的医生,被越来越多地虹吸到三级医院;本应用于看小病、防大病、慢病管理的医保资金,越来越多地被虹吸到三甲医院。
 
  目前,三甲医院日益呈现出上下通吃的格局,其膨胀的速度越快,导致国家的医疗费用上涨得越快、医保资金越不敷使用。
 
  三甲医院的这种大规模扩张,除了进一步加剧看病难、看病贵之外,除了使得分级诊疗体制变得越来越不可能之外,也使得“健康中国”目标渐行渐远。
 
  值得注意的是,靠行政手段遏制三甲医院扩张趋势,最多是扬汤止沸。釜底抽薪的做法是开闸泄洪,即放开医生自由执业,引导优秀医生分流到社区,分流到民营医疗机构,利用社区医疗机构和民营医疗机构的竞争和分流能力,形成充分竞争、分级诊疗的医疗服务供给格局。
 
  同样是改革,为何在需方和供方各自的改革中,决策者显现出截然不同的思路,个中原因值得深思,而不应该简单归之于“市场派”和“政府派”之间的拉扯。
 
  社会医疗保险体制的建立,缘起于同时代大步推进的国有企业改革,既顺应当时社会经济体制市场化改革的方向,也是政府在财政不堪重负下“甩包袱”的选择。新农合和城居保的建立,以及随后逐年加大的财政补贴,与这个时期中国经济迅速发展、财政收入大幅提高相关,也与政府改善民生、缓解社会矛盾的需要相关。
 
  而医疗服务供给体系改革之难,除相关行政主管部门不愿放权之外,也与根深蒂固的对市场和非公立医疗机构深深的不信任感有关。一个健康、开放、良性运转的医疗服务市场,对其外部的监督监管体制、对行业组织的发展水平、对政府部门简政放权、甚至对独立于行政部门运行的司法体系,都提出了很高的要求,而满足这些外部条件,事实上对整体的社会管理体制和国家治理能力提出了很高的改革要求,使得决策者顾虑重重。
 
  说到底,在发挥市场在资源配置中的决定性作用,一定要厘清政府和市场关系。
 
  值得借鉴的台湾经验
 
  在现实中,一些专家尤其国际专家由于不了解中国国情,不谙中外社会经济政治体制的根本差异,认为中国应在现有大量公立医疗机构的基础上,走向英国的国民医疗体制。这种政策建议忽略了极为重要的一点:中国的政府管理体制和英国存在根本差异。
 
  目前,中国还处于“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的探索之中。建立法治国家,把权力关进制度的笼子里,古今中外最核心的经验是让市场而非政府在资源配置中起决定性作用,尽可能不让政府介入微观事务包括医疗服务提供。而英国,早已是一个法治国家,其公立医院拥有完善的法人治理结构,实现了“公有、公治、公享”。中国还在法治化进程中,其公立医院还完全是行政机构的附庸,绝非英国式的公立医院。况且,英国自上世纪90年代以来,也一直对医疗卫生体制进行引入竞争的改革,包括起初以建立和完善内部市场制为主的第一阶段改革,至进入21世纪后集中于扩大患者自由选择权、给予NHS(国家医疗服务)医院更多自主经营权、促进民营医院发展的第二阶段改革,英国学者将其归纳为“竞争和患者自主选择驱动的内部市场化”,即英国医疗体制亦非行政主导体制。
 
  医疗体制不可能独立于大的社会经济体制之外,只能与之适应。在既有的、可借鉴的改革经验中,比英国更为适合的一个模板是台湾地区,其改革经历与我们极为相似。
 
  上世纪50年代,台湾只有公务员医保,台湾公立医院病床占全社会总病床数的比率高达九成。此后数十年间,台湾医保覆盖面逐渐扩大,1980年其公立医院病床占比已降至46%。1995年,台湾正式建立全民健保制度,到2010年,公立医院病床占比进一步下降到34%,而医院数量比重则降至16%。2010年时,台湾公立医院健保申报金额的市场占有率仅有31%,而民营医院则高达69%。
 
  通过发展社会保险来替代兴办公立医院,使台湾医疗体制逐渐从此前的“政府兴办医疗机构直接提供服务”模式,转向了“政府筹资补需方,民营机构提供医疗服务”的模式。在该模式下,台湾的医疗服务质量、宏微观医疗绩效以及患者满意度,均居世界前列,同时也显著减轻了政府负担。作为一个人均收入超过两万美元的发达地区,台湾全社会的医疗总费用占GDP比重只有6.7%,明显低于同等发展水平的其他国家和地区,而其中财政投入占比只有24.7%,远低于英国、法国、澳大利亚这些公立医院比重较高的国家,而其国民满意度达到全世界第二。
 
  不过,值得注意的一点是,台湾的医疗卫生体制改革之所以能够成功,并不是基于其决策者对何种改革思路的选择,而是顺应了其大的社会经济体制变革的方向。
 
  目前,改革的泥沼之处已经显而易见。仅仅靠学者建言、媒体发声、患者抗议,都难以推动改革大刀阔斧地前进。好在改革终将顺应历史发展的潮流,无论是市场体制的进一步完善对医改形成的带动作用,还是不断释放的医疗需求对供方形成的倒逼压力,都能让我们对改革依然充满期待。
 
  笔者认为,改革的目的在于调整现有的利益格局,形成更趋完善的社会结构。官员、学者、医院管理层、医生乃至患者,每个人都参与其中。改革不可能一蹴而就,改革中暴露出来的问题,也绝不仅仅是医疗卫生体制自身的问题,解决这些问题,通常也不能仅仅依靠医改,每一个身在其中者都应该深刻反思,也许这才是改革背后更大的意义所在。任何仓促定论、拒绝深究的态度,对历史,对社会,对艰难推进的改革,对参与其中的每一个人,都是不负责任的。(作者系中国社会科学院经济研究所公共政策研究中心主任)编辑 王朝君

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