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药品集中采购走向宽松?(2014.07)

2014-09-18 10:22:07 来源:中国卫生

 
  文/傅鸿鹏
 
  药品集中采购推行十多年来,工作模式几经变换,但始终争议不断。政府和学术界认为这一政策合情合理,是全球趋势。医药企业界认为这一政策滋生腐败、压低药价,呼吁废除。患者和媒体则认为药价虚高问题仍然普遍存在。事实上,无论是谈判议价,还是招投标,都不是药品集中采购的独特方法。各方感受迥异的情形,和药品领域政策体系架构密切相关。
 
  首先是采购标的,即“药品”本身的问题。在“以药补医”机制下,我国的药品除了需要满足临床治疗需要,还要给医院带来利润,实现“补医”的功能。医院需要的是“即能治病又能补医”的物质。由此以来,药品价格合理的指的是生产企业、流通企业和医院都有充分利润,比欧美国家只考虑生产和流通企业利润多了一块。医院对药品优劣的判断包括临床疗效和“补医”能力两个层面。只能满足临床使用、不能有效“补医”的药品,对医院而言无疑是“低”质量的药品。基药采购中采取严格规范的市场化招标流程,提高企业竞争力度,多数药品价格大幅度下降。但全国各地医疗机构却普遍反映中标药物质量低,“补医”能力不够是其中一个重要因素。
 
  其次是药品产业格局混乱和质量标准偏低。2012年我国国产药品上市批文超过18万件,同一化学名下上百甚至上千个批文的现象屡见不鲜。按WHO调查数据,这些上市药品批文数是西太平洋地区中等收入国家的13倍、高收入国家的20倍。厂家过多竞争必然激烈,监管不严的情况下必然导致无序竞争。尤其是这些药品质量水平各不相同,同一外衣下“李逵”“李鬼”并存。一般商品采购中,技术参数是确定值,但药品采购中,技术参数成了可变区间,直接干扰了正常招投标程序的履行。
 
  厂家过多、质量参差和“以药补医”也影响到药品定价。如果出厂价以成本加成方式核算、流通环节按控制差率的方法来制定,或者进口药品按国际参考价来定价,那么总价格构成中可以“补医”的部分就会大幅度压缩,最终导致流通困难。更严重的是,同一价格下低成本制造的低质量药品反而利润大,这将导致医药工业优汰劣胜。某种程度上,药品最高零售价政策虽不科学,但却是监管环节薄弱和“以药补医”双重作用下的无奈选择。
 
  至于腐败和商业贿赂问题,严格来说已经超出药品采购工作内容之外,涉及更为广泛的国家治理问题。如果做历史比较,目前我国药品领域治理明显缺乏力度。1980年全国整顿制药企业,重新审批颁发营业执照,纳入整顿范围的2465家企业共关停并转632个。1989年国家计委和国家医药管理局整顿下属药企,58家企业撤销了27家。但新医改以来,基本药物集中采购中这么多违规企业,没有哪一家真正受到了严厉处罚。一些出现过严重质量问题和事件的医药企业,仍然改头换面存在于市场之上。法制健全是政策实施的基础,缺乏严厉的处罚,采购政策制定的再完善,也将在实施中走样变形。诸如低于成本报价、中标后不供货、中标后低质量生产等现象,暴露的不是采购政策问题,而是法制严肃性和政府执行能力的问题。
 
  从药品领域治理体系建设角度,目前政府和市场层面参与者众多,社会群众层面参与不够。国家基本药物工作委员会包含十多个部委,市场上有五百多家产业协会组织。但社会层面,尤其是患者和群众层面的参与过少,没有可以表达利益和主张的渠道。政府内部则存在中央和地方不协调,不同部委工作目标存在差异、一些部委事实上代表企业立场等问题。观察各地药品采购政策制定和公示期间的现象也可以看到,政府部门态度各异、企业抱团频繁上书,但患者作为最终的使用方,其声音却只字难闻。总体上当前药品治理中,市场力量占据强势地位。药品治理体系不健全,导致对集中采购政策的支持不够,对采购效果的评价也不够客观。
 
  今年以来,一些省份先后出台新采购文件,总体趋势是走向宽松。但这种调整与其说是对采购政策的完善,不如说是对法制基础薄弱和药品领域国家治理体系不健全的一种妥协。(作者单位:国家卫生计生委卫生发展研究中心 )
 
  编辑姜天一

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