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防止农村公卫服务偏离农民需求(2014.04)

2014-07-22 14:42:46 来源:
  
 
  文/安培培
 
  公共卫生是人类生存和发展的基本要求,是现代公民应该享有的最基本的公共服务,而农民因病致贫、因病返贫的问题说明,与之相关的我国农村公共卫生服务十分脆弱。
 
  在高度集中的计划经济体制时期,政府主导的公共卫生项目在中国广大的农村是借助集预防保健功能于一身的三级(县、乡、村)卫生服务网落实到村庄基层的。在农村接生员和赤脚医生、合作医疗制度,以及政府对药品生产和销售的严格控制等共同作用下,政府对农村低收入水平下人口的健康状况提供了强有力的财政支持。
 
  但是20世纪80年代初,农村卫生制度与经济制度开始了一场轰轰烈烈的的市场化改革,缺少公共支持的医药卫生领域转向了市场,在我国城乡二元结构下,城市公共卫生服务的配置主要由政府承担,而在农村,由政府所提供的公共产品却十分有限,农民的公共卫生服务基本上被置于制度安排之外,贫困山区的公共品供给甚至成了空白地带,老百姓的基本医疗得不到有效保障。在农村居民收入远远低于城市居民的情况下,农村居民却要为享受的大部分公共产品付费。改革开放以来,虽然国家出台了一系列的惠农政策,明显加大了对农村公共产品配置的力度,但仍然滞后于农民的现实需求,滞后于农业现代化的发展速度。二元经济结构下城乡公共产品供给制度的分立,已在一定程度上动摇了农村经济社会进一步发展的基础,一定程度上加剧了卫生服务的不公平性。
 
  这带来了一系列问题。由于贫困地区获得的政府基本医疗卫生服务非常有限,导致医疗机构缺乏,设施陈旧,诊疗水平较为落后。由于药品未实行零差价制度,药品从出厂到患者手中,价格平均翻了几番,新药特药价格更是昂贵。有的医生在给患者治病时,往往存在开大方、开重方、开新药的现象,甚至多开不少辅助药品。
 
  近年来,由于山区经济文化落后,农村人口大量外流,年轻人有的进城打工,有的通过婚姻的方式迁移到平川,致使大部分山区人口大量减少。在这种情况下,村卫生室仅靠医疗服务收入根本维持不了生存,药品进多进少都不合适,所以有的搬到平川,有的不再开办,有的转为地下(为了免收培训、管理等费用)。调查显示,到2007年底,山西省左权县62个山区行政村成为无村卫生室的空白村。
 
  与此同时,由于山区医务人员待遇差,地位低,山区条件恶劣,中青年人员精神生活匮乏,子女上学困难等等。使得高层次人才和大专院校毕业生不愿到这里从事卫生服务工作,高素质人才既难进来,更难留住,造成中高层次人才十分缺乏,医生队伍整体素质不高,一部分技术过硬的人员到条件好,效益好的医院寻求发展,还有一部分人则考上研究生或调入其它单位,严重影响了医疗技术的发展。
 
  而农民是这一系列问题最大的受害者。山区农民基本的医疗卫生服务得不到满足,看病、就医、用药十分困难,贫困地区地方病高发现象表现得十分突出,并导致贫困户常见病难以得到及时治疗,一些大骨节病、甲状腺等山区地方病仍很普遍。
 
  由于贫困地区财政长期拮据,无力增加投入以改善公共基础设施、公共社会服务,医疗卫生恶化,无法保证正常的营养供给,贫困地区群众的身体素质不断下降,贫困地区人口的身体健康受到严重损害,导致农户难以脱贫、重新返贫,形成恶性循环。
 
  公共卫生服务的结果是健康状况的维持,而不是健康指标的提高,其作用很难量化,因此,政府仅仅只是把公共卫生支出视为一种福利消费,而不是当作人力资源投资。
 
  中国基本公共服务的供给并不是以农民需求为导向的,更多的是根据上级政府的偏好来提供的。许多是来自政府的行政指令,甚至是为了满足政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要。换句话说,现行的农村基本公共服务“自上而下”的供给机制是将需求方排除在决策之外的,广大农民的意愿和选择得不到应有的重视,服务体系运行缺少农民参与,农民成为单纯被动的接受者。这种供给机制的缺陷,造成农村公共服务供给的非理性与供给效率损失:农民不需要的公共服务供给过剩,农民迫切需求的则供给不足。一个普遍的共识是:农村基本公共服务供给质量低下,结构不合理,既浪费了有限的公共资源,又没能有效地满足农民对基本公共服务的。
 
  实践证明,农民群众的主体作用及其有效参与是推进农村经济社会发展,确保农村基本公共服务满足农民需求的重要保证。应尊重农民意愿,探索“自下而上”的农村基本公共服务供给模式。改革农村基本公共服务供给决策制度,建立“自下而上”的能够有效反映农民需求真实偏好的表达机制,鼓励农民参与农村基本公共服务供给过程决策,形成政府与农民共同决策与管理的模式,防止提供的公共服务偏离农民的需求,保证农村基本公共服务的有效供给。
 
  (作者系山西省社会科学院社会学所副研究员)(编辑  刘也良)

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