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卫生院 “空编”现象分析(2012.08)

2013-08-21 10:31:59 来源:中国卫生
  卫生院 “空编”现象分析

  文 /  徐杰

  前些日子,笔者去皖南的一所乡镇卫生院调研,这个乡镇卫生院医改后核定的编制34名,统一招聘了24名,空编10名。由于人手不够,卫生院又自聘了10名,但政府对自聘人员不安排任何费用,完全由乡镇卫生院自筹。笔者问这个县的卫生局长,乡镇卫生院自聘的人员是否符合资质,卫生局长肯定的回答:符合。空置的编制没有人,具备资质的在岗人员又进不了编,如同有很多位子空着没人坐,有很多人站着没位子坐,这种怪象在医改后的乡镇卫生院普遍存在。

  新医改开始时,政府按照自然人口的一定比例为乡镇卫生院核定了编制。国家对编制核定的标准没有做统一规定,各省市自治区设置的标准在1.0~1.4/1000,安徽按照1.0/1000核定,在全国属于底限。

  但就是这样按照底限核定的编制,仍有大量编制空置。至2010年底,全省乡镇卫生院空编9000余名,至2011年底,仍空编7000余名。

  乡镇卫生院的大量“空编”现象至少反映了四个问题:

  问题一:卫生服务可能得不到保障。编制数是按服务人口核定的,是量体裁衣,一定的编制意味着一定的服务量。核定的编制数是完成既定服务量不可缺少的基本人数。硬要两个人长期干三个人活,就很难保证任务落实。

  问题二:政府削减了基本投入。政府核定乡镇卫生院的人员经费是按照统一招聘的实际在岗数,而不是核定编制数。对于乡镇卫生院自主招聘的,即使没有突破核定的编制数,政府也不安排人员经费。空编就意味着人员经费的削减,空的越多,意味着削减的越多。2010年安徽省乡镇卫生院空编9000人,按照人均4万元的标准,政府对乡镇卫生院实际减少了3.6亿元的投入。但与这3.6亿元相对应的服务量,却不可能相应调减。在这种情况下,乡镇卫生院或者是两个人干三个人的事情,或者是三个人分两个人的口粮。

  问题三:聘用机制统得过死,用人单位没有聘用自主权。如果允许乡卫生院在编制范围内,按照规定资质自主聘用,乡镇卫生院是有可能聘用到所需人员,空编现象可以大大缓解。但由于聘用机制统得过死,乡镇卫生院聘用一名员工,从县里到省里,再从省里到县里,上上下下要经过很多道程序。乡镇卫生院从聘用报告递交到卫生局,到应聘人员最后进入卫生院,至少要经过一年时间。尤其不可思议的是,所有这些漫长而复杂的程序,作为用人单位的乡镇卫生院都被屏蔽在外,直到人员确定下来后才由乡卫生院签协议盖章,也就是走过场而已。2011年安徽省计划增招3000名,结果实际到岗的只有2200名。皖南某县卫生局反映,仅2011年,这个县的卫生院就有8名职工离职。这种现象固然与乡镇卫生院待遇低,整体环境差有关,但用人单位没有聘用自主权,用人机构与被聘用对象缺乏相互了解的纽带,也是很重要的原因之一。

  问题四:准入门槛的设置与实际存在差距过大。一些地区不适当地抬高了乡镇卫生院的进入门槛,规定临床必需是本科,护理必需是大专,一相情愿地抬高门槛实际上是把一些本来已经具备资质的专业人员排斥在乡镇卫生院外。

  在编制核定偏紧、农村基本卫生服务项目又日益增加的情况下,乡镇卫生院仍存在着大量空编现象,是极其不正常的。要逐步扭转这种不正常现象,必需建立统分结合的人事管理体制。

  第一 ,在严格编制控制、资质控制的基础上赋予乡镇卫生院的聘用自主权。政府应该控制的,是乡镇卫生院编制总额以及人员资质,而不是具体的聘用对象。在编制总额内,应该允许乡镇卫生院从具备资质的人员中自主选聘,报县卫生局审核备案。乡镇卫生院有了自主选择权,就可以通过各种渠道主动地联系和物色适宜的对象。空编问题并非完全是因为无人可聘,很大程度上是乡镇卫生院无权聘用。在一些空编较多的乡镇卫生院,乡镇卫生院通过自费聘用缓解了人手不足,这一现象清楚地说明了乡镇卫生院一旦拥有聘用自主权后,是有可能通过灵活的信息渠道聘用到合适人员。需要把握的是政府如何设定适宜的资质。资质的设定应该把握两点,其一是底线,必需具备资质。其二是人才供求关系。在供大于求的地区,可以适度抬高乡镇卫生院招聘对象的资质,但在人才稀缺地区,只需达到准入底线即可作为聘用对象,否则空编现象就无法扭转。

  第二,在核定薪酬总额和规定最低工资标准的基础上赋予乡卫生院内部分配自主权。与人事管理制度密不可分的是内部分配制度。对乡镇卫生院内部分配制度政府应该控制的是薪酬总额和最低工资标准。在薪酬总额的框架内,最低工资标准之上,各个岗位的薪酬标准应该由卫生院自主确定,不宜由政府把工资标准定到人头。

  稳定技术骨干,是乡镇卫生院队伍建设的重要策略。医改后,乡镇卫生院技术骨干待遇明显下降,导致技术骨干流失,加剧了空编。通常认为,可以利用绩效工资提高技术骨干待遇,这实际是一个伪命题。绩效工资本质仍旧是工资,它是在员工完成既定工作任务后应该领取的报酬。用绩效工资奖励技术骨干的前提是卫生院有相当一部分员工被扣发了绩效工资,唯如此,对技术骨干才有“资”可奖。但问题在于扣发绩效工资的前提应该是没有完成工作任务。在许多管理得比较好的卫生院,绝大多数员工、甚至全体员工都完成了工作任务。在这种情况下,总不能为了提高技术骨干的待遇而人为的压低已经完成工作任务的员工工资。此时如果没有其他可以支配的资金,提高技术骨干的待遇便成了无米之炊。卫生院即使拥有分配自主权,也是巧妇难为无米之炊。要提高技术骨干的待遇,只有靠收支结余。实现收支结余的重要前提是必需在预算安排上留有余地。使完成既定工作任务的乡卫生院具有实现收支结余的可能。按照现行的“核定收支,差额补齐”的预算管理办法乡镇卫生院就只有差额,没有结余。只有用“定项定额”的预算管理办法取代现行的“核定收支,差额补齐”,乡镇卫生院才有实现收支结余的可能。由此可见,人事管理制度,内部分配制度,财政补偿制度是不可分割的“三位一体”。没有财政补偿做保障,人事制度和分配制度改革就只能是纸上谈兵。

  第三,按照核定的编制数核定人员经费。从购买服务的角度看,费用的支付标准应该依据服务的质量和数量,而不应该依据实际参加服务的人数。如果所提供的服务符合规定的质量和数量,就应该按标准全额支付费用。也就是说,如果两个人完成了三个人的工作任务,就必需按照三个人支付费用,这应该是交易的常识。现行的核定方式是按照实际统聘的人员数,既不按照核定的编制数。也不按照实际在岗人员数。如果超编不补是理所当然,那么空编扣减就有些霸王条款的味道。有些地区长期让乡镇卫生院大量空编,其实是一种变相削减投入的手段。改变按照统一招聘人数核定编制,实行按照核定的编制数核定人员经费,不仅健全了购买服务制度,也是消除导致空编现象的一个心照不宣的因素。(作者为安徽省农村卫生协会副会长)编辑 王朝君

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