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再谈“强化集中、淡化招标”(2012.02-2)

2013-07-17 14:21:07 来源:中国卫生

  再谈“强化集中、淡化招标”

  文/李宪法

  2000年年初,卫生部会同有关部门首次在京召开药品集中招标采购座谈会。笔者在发言中吁请有关部门开展药品集中招标采购试点工作要“强化集中、淡化招标”。提出这一工作思路的主要原因,是由于《招标投标法》刚刚生效,招标采购作为一种法定采购方式在各个行业都有比较广阔的应用前景,有关部门对招标采购的重视溢于言表。但对于即将开展试点工作的药品集中招标采购来说,集中是目的,招标是手段,而且不是唯一的手段。过多的议论招标,甚至将试点工作的主要关注点放在招标上,容易使试点工作舍本逐末,偏离方向。所以,我在座谈会上提出强化集中、淡化招标的工作思路,希望有关部门将试点工作的重点放到公立医院药品供应制度由分散到集中的转变上。12年过去了,笔者建议重提强化集中、淡化招标,是因为公立医院药品采购政策定位由集中招标采购调整为药品集中采购,但整个行业言必称招标,集中则由过去的有名无实演变为现在的名实皆无。

  集中采购过去的有名无实主要是药品采购政策和价格政策的不协调造成的。2001年11月有关部门发布的《医疗机构药品集中招标采购工作规范(试行)》(卫规财发[2001]308号,以下简称308号文件),将药品集中采购定义为集中招标采购和集中议价采购两种方式。当时令很多人不能理解的是308号文件只提集中招标,集中议价被放在卫生部同时印发的文件范本中予以规范。文件范本不是规范性文件,其效力低于308号文件,导致各地对招标采购这一采购方式的重视程度远远超过议价采购,但这并不是集中采购有名无实的主要原因。导致集中采购有名无实的主要原因,是价格主管部门为集中采购配套的价格政策。从2001年年初的“大头小头”,即药品集中招标采购的好处要大部分让给患者,公立医院只能得“小头”,到之后陆续恢复施行的顺加作价价格政策,使集中招标采购做得越彻底、越规范,公立医院得到的药品补偿收入就越少。在以药补医的条件下,公立医院完全丧失了参与集中招标采购的积极性。当时的集中招标采购是以公立医院为主体,以市地为单位,具体事宜由招标代理机构负责。政府的职责是组织、协调、推动、监督,不能直接参与,更不能包办代替。由于公立医院对集中招标采购不能不做,又不愿真做,就出现了招标代理机构组织招标、投标、评标,公立医院委托其签订药品买卖合同,但不对中标药品进行联合遴选,买卖合同中也不确定采购数量和回款时间,最终导致了药品集中采购的有名无实。

  集中采购现在的名实皆无则是有关部门作出的一种政策选择。2006年以来,有关部门开始推动药品集中招标采购由公立医院主导、以市地为单位向政府主导、以省为单位转变。2010年,有关部门发布《医疗机构药品集中采购工作规范》(卫规财发[2010]64号,以下简称64号文件),308号文件同时被废止,采购政策调整历时5年宣告结束。64号文件在形式上由308号文件的突出强调招标转变为不提招标、只讲集中,但在具体内容上却只有分散,没有集中。在以省为单位的招标、竞价、价格谈判结束、有关部门审核认可入围药品后,64号文件要求公立医院以医院为单位进行成交确认,没有规定联合遴选程序,甚至没有明确药品集中采购的定义。各地执行64号文件的必然结果,是形成以省为单位进行准入限价、以公立医院为单位进行分散采购的局面。与64号文件相比,308号文件倒更像是一份集中采购的工作规范。308号文件规定采购联合体以市地为单位,规模可行;候选品种的遴选每个质量层次入围一个,只有在质量价格比存在较大悬殊时方可入围2-3个;没有被招标人纳入买卖合同的中标品种不能发布中标通知书。尽管308号文件也没有规定联合遴选程序,但仅此几项,已可确保集中采购在形式上的存在。

  集中采购从有名无实到名实皆无的转变,是我国公立医院改革艰难曲折前行的一个缩影。药品集中采购是公立医院改革的重要组成部分,将公立医院沿袭了半个多世纪的分散采购集中起来,需要转换公立医院的药品供应模式,完善公立医院的补偿机制,重构公立医院内部物流和药品供应运行机制,涉及数百万人的切身利益。再谈强化集中、淡化招标,是因为集中是我国公立医院乃至整个药品流通行业的一场革命,在很大程度上决定公立医院改革和药品流通体制改革的成败。与招标相比,集中确实很难,但再难也要做。否则,公立医院改革和药品流通体制改革将会走过场。陈竺部长在2012年全国卫生工作会议上的工作报告,将药品集中采购作为“十二五”期间医改需要重点突破的关键问题,提出“质量优先,招采结合,量价挂钩”原则,释放出恢复药品集中采购本来面目的积极信号。我们有理由相信,“十二五”期间的药品集中采购不会只说不做,药品集中采购实现由名实皆无到名至实归的转变大有希望。

  (作者是国务院医改专家咨询委员会委员)

  编辑姜天一

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