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新政出台 行业“洗牌”(2016.07)

2016-09-26 15:50:25 来源:中国卫生
  
  
  策划/中欧卫生管理与政策中心主任 蔡江南
  
  整理/本刊记者 姜天一
  
  中欧卫生管理与政策中心主任蔡江南:
  
  去年以来,关于药品的注册、审批和知识产权方面,国家频频出台重要政策。2015年7月22日国家食品药品监督管理总局发布的《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》(2015年第117号)号称“史上最严的数据核查要求”;2015年8月国务院出台了《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》,提出审批提速、开展仿制药质量一致性评价等工作;2015年年底,全国人大会议表决通过了《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》,授权国务院在10个省(直辖市)开展药品上市许可人持有(MAH)制度试点,推进我国药品产业转型升级。这些政策正在对行业产生重要而深远的影响。
  
  药品审批改革备受社会关注
  
  上海市食品药品监督管理局原副局长、上海市食品药品安全研究会会长唐民皓:
  
  2015年是国家药品审批制度改革的破冰之年,药品审批如何提速以及如何改革,是备受社会关注的话题。
  
  国家在 “十三五”规划征求意见稿中有两组数据:1.中国有5000多家制药企业,其中半数企业的销售收入低于5000万元以下,前10强只占国内市场的15%;2.现有的12万个化学药品和生物制品批文中,共有通用名2750个,其中有34.98%的药品品种有超过10家企业在生产,有5.78%的药品品种超过100家企业在生产。还有15.92%的获批化学药品和生物制品在医疗机构和零售终端均无销售记录。
  
  这两组数字反映了当前医药行业的现状:制药企业多、小、散,产品同质化、低水平重复、技术创新能力弱。
  
  上海复星医药副总裁兼研发中心主任邵颖:
  
  国内目前制药产业没有达到合适的集中度,核心原因在于,在强大的政府监管面前,市场在资源配置中的作用非常有限。30年来,我国进行了多次尝试,但依然没有实现我们期待的集中度。特别是前几年第二次推行GMP的过程当中,引入了世界最严的欧版GMP,希望借此标准减少国内企业,但结果企业数量不降反增。原因在于我们GMP的理念与国际上对GMP的认知有很大差异:在国际上GMP认证是从业的最低标准,是第一道“门槛”。而我国的GMP认证却是挂在墙上的,那些通过认证的制药企业设备“高大上”、工厂很漂亮,但恰恰忽略了操作。又如我国实施的标准提高工程也令人十分无奈。标准提高的行为应该是一家企业的主动行为,是企业为了竞争性的需求主动提高标准,而政府主导的标准提高把它变成国家行为,脱离产品本身的特性,结果导致一个产品有100家生产,然后政府制定了涵盖了100家企业的标准。
  
  但是从近期的改革行动中可以看出,我国行业监管部门已经开始与主流国家在监管标准和监管理念方面逐渐达成共识,国家食药总局花了很大的精力与美国食品药品监督管理局,以及日本、欧盟成员国家的食药监部门交流,在监管理念上有了共识,这种共识的结果,就是近期在上市许可和市场准入标准方面做出的改革,改革的核心要素就是产品的市场准入技术标准和国际全面接轨。这是一套以标准提升为核心的组合拳,从源头控制药品质量。真正决定产业集中度的核心要素是市场准入标准。市场准入标准有两个要素,一个是临床价值,产品能否让患者获益;二是支持临床价值的数据是不是合规的,真实可靠。所以国家食药总局2015年的核心改革,一是强调产品价值,二是强调数据的真实性。这些新政促使行业“洗牌”,有着里程碑的意义。接下来会有5年大浪淘沙的过程。
  
  一致性评价:牵一发而动全身
  
  唐民皓:
  
  《意见》中提出开展仿制药质量和疗效一致性评价,明确了评价对象和评价时限、参比制剂遴选原则、行业协会如何参与以及评价方法的选择,同时也强调企业责任。《意见》还规定了鼓励措施,鼓励企业开展一致性评价,通过一次性评价的品种,由国家食药总局向社会公布,药品生产企业可在药品说明书、标签中予以标注,证明产品的质量和疗效已经通过了新的评价程序。同时在上市许可持有人制度,也可以申报作为该品种药品的上市的条件。通过一致性评价的药品品种,在医保支付方面予以适当支持,医疗机构应优先采用,技术改造可以申请中央基建基金、产业基金等。
  
  邵颖:
  
  一致性评价对行业集中度会有很大的影响,势必会引起市场“大洗牌”,很多没有通过一致性评价的产品会在市场上失去地位,当下18万个药品批准文号中有12万个化学药品,最终能保留的文号很少。一致性评价的核心内容是研发标准国际化。一旦研发标准国际化,我国的药品自然就国际化了,不再形成一个中国市场和国外市场两个产品标准。
  
  上海医药集团科研发展部总经理 柯樱:
  
  2015年8月第一次看到一致性评价办法时,我十分惊讶,因为评价方法转向了全面评估,意味着每一个品种相当于重新做评估,甚至比重新做评估投入还要大。一致性评价的报价也开始飙升,根据医药魔方的数据,国内比较大的CRO(合同研究组织)公司对药学部分和BE(生物等效性)试验部分的报价,药学部分是200万元~350万元之间,BE试验是200多万元~350万元之间。
  
  上海玉安药业有限公司董事长吴增宝:
  
  一致性评价要考虑到中国的国情。一致性评价应该分期,比如从2001年开始仿制的药可以做一致性评价,上世纪50年代就开始仿制的药,现在做一致性评价就没什么意义了。忽略这种差别让所有药品做一致性评价,一家企业可能要拿出四五百万元。中国13多亿人口大多数是农民,这样提高成本,中国老百姓有几个能吃得起药?
  
  常州四药制药有限公司董事长屠永锐:
  
  目前一致性评价的政策已经确定,让药厂忧心的一是标准由谁来定,二是现在在医院做BE试验有困难。这是一致性评价的两大难题。
  
  我认为,一致性评价需要分门别类。中国仿制药质量总体上非常好,有些品种较差。应该先对此进行分类,哪些药与原研药的质量是比较接近的,哪些是有待提高的,并分类制定政策。质量太差的,需要推倒重来;介于两者之间的要制订相应的解决方案,这样一致性评价政策也会更容易落地。中国人吃的药是以仿制药为主,想要我国的制药行业强大、可持续发展,仿制药一定要做好。
  
  唐民皓:
  
  中国是发展中国家,医药行业有很多小企业,也有跨国企业,这就是中国的国情。我们所制定的政策不能离开国情,包括一致性评价。
  
  《意见》对一致性评价作出要求,并且作为未来“十三五”一项非常重要的工作,实际上这项工作在“十二五”中就提出来了,只是在推进过程中遇到很多具体的问题,希望“十三五”期间能把政策制定得更细,让政策更具预见性,更加有确定性,因此当务之急是要推动政府提高工作透明度。
  
  从部门监管走向社会共治
  
  唐民皓:
  
  国家食药总局在2015年7月22日发布的公告中提出,开展药物临床试验数据自查核查工作,这个工作影响非常大。我认为自查和核查从方向说还是对的,当然行业中也有不同声音,认为政策前后不一致给企业造成了困扰,但是总体上我认为中国的医药行业需要有这样的动作。
  
  礼来制药公司医学注册事务总监 韩青:
  
  实际上临床数据核查是必要的,但是目前我国核查的标准和操作方式与国际上通行的做法不一致。如核查的法规和要求中有几个认定:不完整、不规范、不真实、不可溯源。但是在国际上核查上只是把问题找出来,而不是做出不真实、不完整、不规范、不能追溯的认定。这样的定性会对后续的药品审评审批带来很大困难。
  
  唐民皓:
  
  在这场被业界称为史上最严的药物临床试验数据自查核查行动中,截至2016年1月12日,企业撤回和不通过的有1151件,80%的企业觉得自己原来报的数据存在问题。2016年3月国家食药总局发布了《药物临床试验数据核查工作程序》,进一步规范数据核查工作。如果企业从申请之初就严格依法办事,主动撤回的情况会减少。
  
  造就强大的产业,首先要有严格的企业自律和良好的企业公信力,政府监管起到的只是辅助作用。我写过一篇关于社会共治话题的文章,标题是“从监管到治理的转型”。我认为食药监部门要从监管向治理转型。当前食药监部门的理念中很少谈促进行业发展,主要谈保护公众健康。党的十八届三中全会提出,国家现代化治理体系不是单靠政府监管,而是靠全社会共同来治理,政府只是社会治理一个方面,还应该有企业、行业等第三方组织的力量。在医药领域,企业参与社会治理是滞后的。医药行业和其他所有行业相比,食药监部门放手最少、管得最多,从研发、审批到医院临床试验,没有一个环节不在政府部门的监管之下。有没有可能把其中一些环节放给社会,或者请第三方配合政府去做?
  
  目前《药品管理法》正在修改,能不能把监管与促进并重、政府和社会协力写进法律?强大的产业需要有完善的监管,但完善的监管一定要有先进的监管理念和优秀的队伍,并且与企业、与社会共同努力。
  
  我们常说要实现社会共治,建立现代化的国家治理体系,但什么是现代化的国家治理体系?我认为就是公共事务不是政府一家说了算。现代化的国家治理体系首先是企业、行业、社会、第三方机构的共治。当然,政府是主导,引导全社会共同推动食品药品行业的发展。
  
  鼓励创新,是利好还是利空?
  
  蔡江南:
  
  我有一个问题,外资企业和中国企业如何看待去年开始的政策改革?药品价格的改革,基本上取消了独立定价和对原研药的特殊待遇,很多外企有抱怨,结合新政,国内企业和外资企业对今后的发展有怎样的看法?
  
  韩青:
  
  我认为,新药审批改革为跨国企业创新药的引入带来了积极影响,审批新政有望加速跨国企业创新药审评审批的过程。《意见》对跨国企业有如下积极的趋势和影响:允许国际同步研发,甚至参与早期的研发。鼓励国内临床试验机构参与国际多中心临床研究,加快创新药审评审批,缩短审评时间,强调临床需求。所有这些积极的影响会改变跨国企业创新药引入中国策略的改变,例如在国外的研发中,跨国企业会在更早的阶段考虑中国市场的需求,在策略的制定中会把中国考虑进去。
  
  在审评时间方面,药品审评中心审评时间已经有了明显缩短,实际上为中国参加国际创新药的多种临床研究,尤其是关键性的临床研究提供了机会和保障。
  
  柯樱:
  
  《意见》鼓励创新型企业,创新型企业和创新型产品应该是最受益的,对于跨国企业来说,因为它们本来就是研发驱动型的公司,所以肯定是受益者——无论它本身作为原研药的生产企业,还是作为创新药品企业享受优先审评。
  
  记得在2010年到2012年前后,我参加过一些合资企业的董事会,当时就提出临床研究要全球化,中国有这么多的患者,应该更快一些推进临床试验。在各大论坛上也会经常有人提出这样的策略,目的是实现国际、国内同步注册。但最后这种策略遭到惨败,原因是国际上的审评速度非常快,中国反而拖了全球的“后腿”,后来这种策略没人再提了。现在,由于做一类新药评审可以优先,所以跨国企业应该是这一政策受益者。
  
  对于国内药企来说,国产药品价格一直被压低,是因为国产药品的质量问题一直被诟病。我们自己做过两个药品,在做过全面的质量对比后发现,这两种药,国产和进口的质量没有任何差别,但是国产的就被要求降价,没有办法。《意见》要求,全面开展质量一致性评价,并且提出通过质量一致性评价的药品在招标采购、医保报销等方面给予支持,过去那种同质不同价的做法有望终结。我觉得国内药企投入是值得的。只要有机会能证明自己,等熬过了这个阶段就是个好的开始。这个过程的确会消灭很多小企业,这是改革的阵痛。
  
  邵颖:
  
  过去几十年里,国内市场还是偏爱外企的,在有支付能力的情况下,大多数患者都愿意选择进口药品。而且我们当时定价政策也如此,招标中采用“一品两规”的做法,专门给外企留了一个“席位”,另外的一个“席位”让全国所有仿制药生产企业来竞争。所以对外企来说,过去的政策红利已经非常好了。现在对国内企业来说,我们已经开始有机会证明自己的产品并不差,这也是一种利好。
  
  《意见》出台意在推动我国制药行业进行产业升级,参与全球竞争。印度的制药企业在全球竞争中有很强的竞争力,但其实印度去年在食药监部门的监管下被淘汰的公司也有很多,但是存活下来的公司都是真正具有国际竞争实力的。
  
  韩青:
  
  我并不认为《意见》出台对外企比对国企更有利。
  
  从最近陆续公布的一些政策法规来看,国家食药总局实际上并没有真正把进口药当做创新药对待。虽然《意见》有意鼓励国内企业创新,但是我不认为《意见》有利于保障患者的药品供应。药品和其他产品不同之处在于,药品是治病救人的,它不应该有国界,世界上只要有好的药品就应该给全体人民来用,这才是国家保护人民健康权益应有的做法。在这种情况下,我觉得不必分成进口、国产,只要药品具有临床价值就应该被鼓励。
  
  邵颖:
  
  国家出台这个政策时一定要定位发展阶段,我们应该以创为主、仿创结合,还是以创为主、培育创新,这两种表述意思是不一样的。当然不同的企业也不一样,以前是创新、仿制三七开,以后可能就要慢慢开始调整。未来5年是决定企业生存的关键时候,既要把仿制药做实,做到国际化的水平,同时创新药领域也应该开始有所收获。我估计3年之后就会有创新成果,并且是以全球市场为目标的创新。因为做创新药在中国市场是很难赚钱的,只有以全球市场为目标的创新才会有回报,才能支持企业继续发展。
  
  MAH制度:推动创新的强心剂
  
  唐民皓:
  
  法律明确规定,持有上市许可的必须是药品生产企业,但是《意见》出台后提出推进药品上市许可持有人(MAH)制度试点,研发机构、研发单位也可以持有药品上市许可。这样会对激发生产力有多大的效果?
  
  邵颖:
  
  持证商和制造商完全分离,其核心目标是改变资源配置,这种资源配置打破了中国过去以实体经济为看得见,摸的着的监管对象的理念,代之以研发和市场为主导、制造商被持证商选择的理念。这一政策更重要的结果是实现了资源配置的全球化,为我国制药行业打开一扇门,迎接全世界的竞争者,迎接全世界的研发资源和资本资源进入中国市场。当然我觉得对中国的传统制造业和5000多家药品生产企业来讲,也是最大压力。
  
  上市许可人制度有3个要点,第一是资源配置,第二是责任主体,第三是要有质量保险。因此,上市许可人就既要有专家,又要懂生产、懂管理、懂质量……就要建一个强大的团队,才可能承担这个责任。在这种情况下,全球很少有一家研发型企业会以某一个人成为上市许可人。个人只是这个产品当中的利益相关方,占有一定比例的权益。上市许可具有高成本、高投入、高风险的特点,而这“三高”决定了个人承担不了相应的责任。
  
  汉昆律师事务所律师朱敏:
  
  我认为很重要的一个问题是质量保险。药品上市许可人拿了MAH之后,万一上市之后出现药品不良反应,造成严重后果,应该如何来善后?这个在试点办法中有相应的保障机制,包括保险和担保。美国现在已有保险公司推出生命科学综合责任险,事实上就是针对MAH的。但是这款保险产品的适用性存疑,首先是其中有很多的免责条款,一旦发生药品不良反应事件后,最终消费者可能费了很大的周折却得不到任何赔偿。担保就是让MAH、CMO(合同生产组织)或者药品生产企业强制缴付一笔保证金,万一出事用保证金先行赔付,但这一制度的可行性会打折扣。

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