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探索公立医院法人治理(2010.01-2)

2013-06-25 16:16:14 来源:中国卫生
  探索公立医院法人治理

  深圳市卫生和人口计划生育委员会党组书记/主任  江捍平

  在探索公立医院法人治理方面,深圳市目前有三种模式:北大深圳医院的院务委员会模式;南山人民医院的理事会模式和龙岗区的医院管理中心模式。但是,在推进法人治理结构改革中,改革遇到了不少问题。其中理事会制度“坚持难”、委托管理面临较大的风险是难点。

  改革探索有难度

  我市现有46家公立医院,如果每个公立医院都建立独立的理事会,市、区两级政府需要派出大批出资人代表,在实施操作上有一定的难度;其次,委托管理制,从法律意义上讲真正实现了“管办分开”。但是,我国尚无成熟的医院管理组织认证制度、公立医院的公益性目标考核体系尚需建立,受托方的选择、合同文本的确定具有一定的不可预知性,有可能引发经营管理风险。

  对于“政事分开”和“管办分开”,我们认为,从政府内部来讲,卫生行政部门通过“医疗行业监管”履行“管医” 的职能,发改、财政、人事社保、物价等政府相关部门通过“卫生事业保障” 履行“办医”职能。从政府层面上讲,“管办分开”实际上就是要厘清政府部门之间的“医院管办”职能,卫生行政部门既要加强行业监管,又要统筹事业发展。“政事分开”就是将政府部门决策和监管的行政职权与监督执行的事权分设,避免一个部门既当裁判员又当运动员。目前,国内也有为解决政事、管办分开而独立于卫生行政部门之外的医院管理组织(如医院管理局、管理公司、管理中心等),他们承担着政府管医的职能。但是,这种医院管理组织仍然只代表政府履行管医职责,实际上是从卫生行政部门分权或两者分工,并没有统筹政府部门之间的“医院管办”职能,也未解决政府与医院之间的管理关系问题。我们认为,简单的“政事分开、管办分开”,有可能导致政府部门之间的协调难、执行难,或导致机构重复设置、职能重叠,增加政府行政成本,降低政府公共服务效率。另外,从卫生系统内部来讲,“政事分开”是指政府卫生行政职能与公立医院运营事权分开,卫生行政部门应统筹行使“办医保障”决策权和有效行使“行业管理”监管权,医院运营组织应依法依规独立经营管理公立医院并承担管理风险和责任。“管办分开” 是指政府的监管职能与公立医院内部管理职能分开。卫生行政部门不能以行业监管为由,规制属于公立医院内部管理事务的人、财、物运行。这种制度安排才使“政事分开、管办分开” 有着力点和支撑点。

  推进公立医院法人治理的思路

  推进公立医院法人治理结构改革,我们的总体思路是:在进一步加大“卫生事业行政管制”力度的基础上,以建立公立医院管理委员会制度的方式履行政府作为公立医院出资人的“办医保障” 职能;以完善事业单位法人制度的方式将公立医院委托给医院运营组织“独立经营管理”;以行业监督、内部监督和社会监督相结合的方式完善“公立医院监督管理制度”。从而理清政府、医院、社会在公立医院中的权责,建立权责明确、管理高效、激励科学、监管有力的事业单位法人治理结构管理体制,建立公益性目标明确的市场竞争运行机制,到2015年,建成功能完善、布局合理、结构优化、高效便捷、技术过硬、服务质优的公立医院服务体系。

  第一,建立公立医院管理委员会制度,理顺政府职能部门的“办医保障”职能,提高政府发展公立医院的配套政策的协调性,提高政府部门公共服务效率。即在市和区政府层面建立医院管理委员会(以下简称“医管会”),由卫生、发改、财政、社保、编制、人事、审计、物价、药监和政府采购等部门负责人,以及人大代表、政协委员、企业家、法律专业人士、人民警察、社区工作者等代表组成。医管会为政府常设议事协调机构,全部成员兼职,按章程运作,代表政府和社会公众的利益。主任由市和区政府分管卫生工作的领导担任,委员由政府履行任免手续,任期五年,对政府负责。医管会下设办公室和专家咨询委员会。

  医管会行使如下职责:1、代表政府集中行使举办公立医院的重大保障决策。2、实施医院财务收支和任期经济责任审计;3、评议医院和院长。医管会成立后,卫生行政部门要向其提交事先与相关部门协商拟定的各类医院政府投资项目、预算和决算报告、基本医疗服务补贴标准、医疗保险偿付标准、药品和医疗器械采购计划、人力资源配置标准和岗位设置规范等议案;将医管会审计和评价医院的结果运用到对医院管理组织和院长的年度考核中,实现在维持政府部门现有职能分工的前提下,由卫生行政部门统筹行使政府“办医保障”决策权。

  第二,建立公立医院委托管理模式,以契约的方式确定医院经营管理目标、责任和权益,在规范医院权力运作的前提下提高其自主经营管理的灵活性。即由公立医院党政领导班子成员组成医院管理组织,由卫生行政部门与其签订委托合同,委托合同每期5年。院长由卫生行政部门采用民主推荐、公开选拔、竞争上岗等方式聘任,对卫生行政部门负责。副院长由院长提名,由卫生行政部门办理聘任手续,负责协助院长开展工作并对院长负责。党组织负责人由卫生行政部门党组织按党章有关规定选拔任命,负责医院的党务和群团组织工作,为院长正确履行职责提供党的思想、路线、方针和政策指导,保障各级党组织决议的贯彻执行。

  医院管理组织行使如下职责:1、依照卫生行政部门和医管会的决策以及医院管理制度对医院实施经营管理,依法自主开展医疗卫生服务,享有资产使用、人员聘用、薪酬分配等事权,其经营活动受法律保护并独立承担法律责任。2、保障医院经营管理目标的实现以及保障党组织决议的贯彻执行。卫生行政部门建立绩效考核制度,医院管理组织成员可享受高出平均工资水平数倍的绩效工资,同时也要承担相应的经营管理风险,即医院管理组织在经营管理中出现重大社会影响和医院经济损失的,或运营目标量化考评结果低于总分50%的,或整体管理评估连续两年不合格的,按责任轻重扣罚医院管理组织成员的绩效工资,直至取消医院管理组织的受委托经营管理权。

  公立医院实施委托管理后,卫生行政部门保留如下管理权限:1、任命医院领导班子。2、商政府相关部门并向医管会提出医院重大保障决策建议。3、建立公立医院决策失误责任追究制度、审计制度、绩效评估制度、年度报告制度、信息公开制度等基本监管制度。4、依法依规监督公立医院运营。实现卫生行政部门的监管职权与公立医院运营的事权分开。

  第三、建立公立医院监管制度,以行业监督、内部监督和社会监督相结合的方式加强对医院管理组织的监管,确保政府的目标、群众的需求和职工的权益得到较好的实现。卫生行政部门主要履行如下监管责任:

  1、行业监管。将公立医院纳入全行业管理,进一步完善公立医院发展规划、财政投入、社保偿付、人力资源、岗位设置、技术人员准入、公益目标、学科建设、考核评估9个标准,建立公立医院医疗成本控制制度、医疗器械集中品牌采购制度,医务人员激励机制、合理就医模式,解决医疗机构人员同工同酬问题,促进公立医院坚持“以病人为中心”,实现公共医疗卫生服务的最大化。

  2、资产监管。建立国有资产信息化管理系统和公立医院资产明细账,对公立医院国有资产进行动态管理。监督其严格执行医院会计制度、医院财务制度,确保医院资产安全、完整。

  3、财务监管。向公立医院派驻总会计师,授权让其参与各公立医院的财务管理,审查会签医院所有财务支出。监督其执行年度预算审批制度、建设项目报批制度,及时向社会公开财务制度和收入情况。

  4、绩效评估。以体现公益服务性和提高群众满意度为导向,针对不同类别、级别、规模的公立医院,拟定和实施公立医院绩效目标体系和考核办法,使评估指标更好地体现公立医院的公益性、社会责任、学科建设、医疗质量、成本效益、公共卫生、优质服务等目标。市、区卫生行政部门按照分工每年对公立医院考核一次。

  医院党群组织和职工履行如下监督职能:1、医院党组织负责对医院管理组织的经营活动实行监督,保证党和国家的方针政策在医院得到正确贯彻执行。2、医院党组织要督促医院管理组织完善职工(代表)大会制度和院务公开制度,组织职工参加医院和科室的民主管理,维护职工的合法权益。3、医院工会、青年团、妇女组织等群团组织要调动全体职工参加医院文化建设,营造院兴我荣,形成齐心协力支持医院发展的和谐氛围。

  社会履行外部监督职能:1、实施“医务公开”制度,向社会公布公立医院服务质量、收费水平、服务项目等信息,让病人充分行使对医疗服务的选择权,促进医院持续改进服务水平和提升工作效率。2、发挥行业协会、新闻媒体等社会组织的监督作用,主动接受其监督指导,改进管理和服务缺陷,促进公立医院规范经营管理和提供服务行为,保障医疗质量和医疗安全。

  编辑丁珠林

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