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健康促进迎来发展良机(2016.09-6)

2016-09-27 10:03:47 来源:
  
  
  文/王虎峰
  
  自世界卫生组织(WHO)于1986年发表了著名的《渥太华健康促进宪章》以来,健康促进得到国际组织和世界各国的持续提倡。我国健康促进事业发展也比较迅速。1999年国务院办公厅发布《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》明确提出发展社区卫生服务应“坚持预防为主,综合服务,健康促进”。2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》要求大力开展爱国卫生运动,推进亿万农民健康促进行动。在同年发布的《中国农村初级卫生保健发展纲要(2001年~2010年)》中将健康教育和健康促进列为其8项任务之一,文件明确提出“开展健康教育和健康促进,积极推进“全国亿万农民健康促进行动”。2014年,国家卫生计生委计划引进当前国际健康促进研究最新理论和方法,实施2013年世界卫生组织提出的“将健康融入所有政策”(Health in All Policies)策略,开展健康影响评价的方法研究,关注健康的社会决定因素,从经济学投入产出的角度评价健康教育效果,加速我国健康促进理论研究的国际推广进程。2015年10月29日,中国共产党十八届五中全会公报提出推进健康中国建设,健康中国正式上升至国家战略高度,中国的健康促进工作迎来了前所未有的发展契机。
  
  健康促进工作受到阻碍
  
  但是,我国的卫生组织体系的发展,相对健康促进模式的需求显然是滞后的。
  
  当前,我国卫生组织体系存在一些问题,阻碍着健康促进工作的进一步发展。首先,布局不合理导致服务可及性差:在层次布局上,向高端服务(大医院)集中;在地域布局上,向高购买力地区(城市)集中。其次,组织体系中的条块分割导致管理困难:如卫生管理职能分散;医疗服务体系与公共卫生体系协作不足;部分卫生服务机构功能定位不清;各卫生服务组织之间分割严重等。第三,市场机制对多元组织结构的影响:人们多层次、多样化的医疗保健需求使得医疗机构的合作与竞争关系发生转变,原本的公益性降低,逐利倾向不断出现;市场经济环境中,对公共卫生监督职能的要求也越来越严格。最后,是政府职能的缺位与不统一导致的组织功能的不确定:如机构重叠,职能交叉;政府组织结构和人员结构不合理;中央与地方政府职责不清;政府机构庞大,运行不协调、不灵活;法制不健全等。
  
  当前我国健康促进网络存在诸多问题的根源有三:
  
  1.国家层面协调健康相关部门的机构缺失。
  
  2.应对型公共政策不足,卫生政策研究还停留在技术层面。了解正确的技术如预防方式相对容易,然而切实将这些技术转化成政策并实施却是一项巨大挑战。
  
  3.社会合作网络尚未形成,医改一直只是“行业系统”的改革,而“社会系统”却没有跟进改革。
  
  构建促进健康的社会网络
  
  根据世界卫生组织提出的影响健康的社会决定因素模型,及对国内外典型案例研究,借鉴国际上的有益经验,笔者认为,建立起促进健康的社会合作网络,应在以下几个方面“补短板”。
  
  (一)在中央层面成立健康委员会,整合部门组织,动员各社会参加
  
  2013年世界卫生组织提出了健康应该融入所有政策,仅仅依靠卫生部门是不能奏效的。英国通过戒烟行动大幅度降低了肺癌患病率,其中一条重要的经验就是运用财政税收政策和贸易政策来控制烟草消费。食品、饮水安全,交通等都与居民健康息息相关,因此,只有在中央层面成立健康委员会才能统筹解决相关事宜。目前的工作重点应该是对雾霾、水污染、城市垃圾处理、食品药品和饮用水等突出问题进行综合治理,只有这样才能开创促进健康的新的工作局面。要将健康促进工作纳入我国全面深化改革的体系当中,在深化医改基础上,扩大改革领域,统筹加以部署和安排。
  
  (二)筹资上合理划分健康责任,做到政府主导,多方筹资
  
  第一,要坚持政府主导。政策创新,第一个要解决的问题是防控措施的钱从哪里来?对高危人群的干预,政府必须要承担一定的责任,因为这不仅对个人有利,也是对整个社会有利的。如果没有政府资金的参与去引导和支持,一味等待市场资源,只能贻误战机,最终落空,或者在商务运作之下发生扭曲。因此一定要坚持政府主导。
  
  第二,高危人群的预防性治疗应该考虑医保支持。要制定适当的政策,既避免政策滥用,同时又要积极引导这种预防性的治疗。比如,有地方把医保资金或个人账户的资金用于体检,究竟这样是否合理?我认为,仅就体检而言,如果仅仅是做到体检这一步,还没有体现出政策初衷,虽然有道理但是钱花的不够精细。应该进一步细分不同人群,在一般体检的基础上,有针对性的对不同人群的危险致病因素进行筛查和干预。应该鼓励做一些预防性的治疗,真正的把体检、筛查和预防性治疗结合起来,让医保资金花的更加有价值、有意义。
  
  第三,个人及用人单位应该对高危人群的早期积极干预来支付一定的成本。在传统的人力资源管理教科书上,人力资源部门的几项基本职能是选、育、用、留、辞。在今天,这种模式已经落后了。在国际上一些比较著名的公司,早已经将员工的健康管理纳入人力资源的重要内容之一,在考评员工的时候不仅要考察员工工作的态度、工作的质量和工作的效益,还要看员工保持身心健康的情况,据此来判定是不是一个优秀的出色的员工,是不是值得鼓励。现在大家常常忙于赚钱,对健康不太关注,“年轻时用命换钱,年纪大了用钱换命”,这种循环模式是极为有害的。企事业单位在人力资源管理中应将员工健康纳入其中,这是大势所趋,是用人单位应该承担的责任。
  
  (三)形成政府主导、卫生部门提供技术支持,全社会参与的格局
  
  解决了筹资问题,下一个问题自然是谁来做事。很多人的第一反应是卫生部门去做,这其实是过去狭隘的视野、局限的观点。健康促进是一项社会工作,是大卫生的概念,单靠卫生部门是做不了也做不好的。
  
  干预一个人的行为不是医生想干预就能干预的,必须还要家庭、单位、社区的配合。比如控烟,如果单位纵容吸烟者,公共场合允许吸烟,家人也极度宽容,其结果就是烟民根本戒不了烟。这种干预绝不是医生告知不要吸烟就能解决的。同样,如果我们没有形成社会氛围,全社会没有形成合力,政策没有衔接,很多部门没有积极参与,仅凭卫生部门一己之力,健康促进的目标是无法完成的。
  
  全社会要形成政府主导、卫生部门提供技术支持、基层和用人单位积极配合、各行各业积极参与的局面,这才是大卫生的格局。有资金、有网络,我们才能更主动地抓住慢性病防控的先机,对高危人群有针对性地干预,而这种干预是事半功倍、一本万利、利国利民的好事。
  
  (四)基层要坚持“三个结合”
  
  首先,在“防治结合”基础上,要进一步扩充健康促进功能,将健康的医学影响因素同社会影响因素相结合。我国过去有比较好的“预防为主”经验,但是,随着社会发展世界卫生组织提出影响健康的社会决定因素模型及先进国际经验,我国仅仅局限在卫生部门内部的“防治结合”理念已经不能满足健康促进的需求。只有进一步拓宽促进健康工作的视野和工作的范围,才能紧跟形势发展和社会需求发展;其次,要将专业队伍和非专业队伍相结合。促进健康需要投入大量的人力,完全依靠专业队伍既不可能也不现实,我们要充分发挥专业队伍的技术指导示范作用,鼓励非专业队伍加入健康促进网络,使得健康促进的政策有更大参与面和影响力,能进一步改变人们的观念和行为模式,进一步促进健康;再者,要坚持基层政府派出机构和社区自愿组织相结合。促进健康是社会事务,不仅是政府事务,需要广泛动员社区、志愿组织和家庭,使得健康促进落到实处。
  
  (五)要完善投入和绩效考评政策
  
  促进健康需要大量投入,也是百年大计,需要政府责无旁贷的长期投入,这就需要改变政府的政绩观。健康投入的社会正效应强,效益产生周期长,收益面宽,因此需要建立相应的管理办法,将短期目标和长期目标结合,不可在政府考核中急功近利。只有利用循证医学指导相关工作和投入,才能使得我们的投入转化为社会效益,使得健康得到促进,居民健康水平不断提升,建设“健康中国”的目标早日实现。
  
  (作者系中国人民大学医改研究中心主任)
  
  本文是作者主持的社科重大项目《我国健康国家建设和慢性病社会经济危害预测与治理阶段性研究》(13&ZD165)部分成果。
  
  编辑 姜天一

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