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收回编制 激发活力(2015.07-9)

2015-08-17 15:28:03 来源:
 
  文/王丛虎
 
  北京市委办公厅、市政府办公厅颁布的《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》明确指出,北京市事业单位将严格控制总量,增编必须经过批准;公立医院、高校等公益二类事业单位探索逐步收回编制;行政类事业单位将逐步“剥离”行政类和经营类职能,突出公益性质;另外,将合并撤销部分规模小、设置分散的事业单位。无疑,这对于全国各地正在进行的事业单位改革将是一个巨大促进。
 
  大势所趋
 
  公立医院改革作为卫生事业改革的重要内容之一,经历了一个渐进的过程。从2000年开始,国家将医疗机构分为非营利性和营利性两类,并进行分类管理。之后,中央逐步采取一系列改革措施,如放开营利性医疗机构医疗服务价格,扩大基本医疗保险制度覆盖面,引入公立医疗机构内部的竞争机制,放开管制,改革药品流通体制,加强监管,实行医药分开等。2006年,国务院提出构建以社区卫生服务为基础、社会卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系;2009年,国务院在《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009年~2011年)》提出了重点抓好5项改革:即加快推进基本医疗保障制度建设,初步建立国家基本药物制度,健全基层医疗卫生服务体系,促进基本公共卫生服务逐步均等化,推进公立医院改革试点等。总体上看,我国卫生事业改革是从放权让利开始,在逐步扩大医院自主权,并通过市场化调动医院和医务人员的积极性。
 
  党的十八届三中全会进一步提出了全面深化改革,其总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。具体到事业单位而言,就是要“加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度”。
 
  总体上看,对于我国目前的公益类事业单位3个类别而言,采取了不同的改革原则。公益一类是指从事关系到国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利等公益性服务的义务教育机构、公共卫生机构,对于此类事业单位不宜由市场配置资源,也不适合开展经营活动,而应该由财政全额拨款或负担;公益二类则是指以非营利医疗机构、高等学校等为代表的事业单位,这类单位所需经费原则上可以由财政给予不同程度补助,但同时应该鼓励向社会筹资,增加社会资本的投入;公益三类是提供的服务虽然具有一定公益性,但可基本由市场配置资源的事业单位。这类单位应该采取经费自理,自主开展公益服务活动和相关经营活动。
 
  所以,高等学校和公立医院作为公益二类而言,将是下一步事业单位改革重中之重。根据党的十八届三中全会的精神,不仅涉及财政支持的力度问题,还要涉及管理体制的改革、法人治理结构的重建,更重要的是如何去行政化、全员的聘任制和精细化的管理流程等问题。
 
  有效而可行的选择
 
  北京公立医院、高校等公益二类事业单位探索逐步收回编制的改革举措,既是中央全面深化改革、加快事业单位分类改革的应有之意,同时也是北京市基于其首都功能定位、加快推进事业单位分类改革、缓解北京城市压力的创新之举。
 
  当下事业单位分类改革的目标,就是要基于公益性的差别,逐步厘清不同类别的事业单位财政支持的力度,形成财政供养和公益程度既相匹配、又能激发事业单位活力和万众创新的氛围。具体到公立医院、高等学校等这些公益二类的事业单位而言,基于其公益的性质,逐步减少财政的供养、激活其科技创新能力,逐步通过加大政府购买力度,促成公益二类事业单位成为万众创新的主力军。
 
  目前,公立医院、高等学校作为二类公益事业单位还主要是靠财政拨款、政策供养,这也是我国长期以来计划体制所致。而随着市场机制的逐步确立和不断完善,公立医院、高等学校这类准公共物品的提供方式已经不能适应市场起决定性作用的资源配置机制。具体说来,公立医院、高等学校不同于基本医疗服务、义务教育这些纯公共物品,它们都有从社会吸纳或获取资本的能力,而且也只有通过市场的不断检验才能更好地激活其提供公共服务的能力,进而形成良性循环。作为超越政治性的改革措施,西方发达国家通过政府向这些事业单位购买公共服务和社会资本进入的方式已经获得了成功。同样,我国的公立医院、高等学校等公益二类单位也可以基于向社会筹集资金、以为提供给政府服务为基础而获得财政支持等市场竞争的方式逐步实现改革目标。
 
  实践中,以北京地区为代表的二类公益事业单位是为部分人提供社会专项服务而非基础性的基本公共服务,而却享受政府全部或部分拨款,又加之财政拨款分配的机制难以把握。这不仅导致财政拨款分配不够合理,而且也隐含着各种腐败风险。众所周知,财政拨款是与财政供养的人头相关联,也就是与事业单位人员的编制相关联。所以,要打破这种局面,逐步收回公立医院、高等学校等二类公益事业单位的编制则成为一个较为有效而可行的选择。
 
  北京作为我国的政治中心,其核心功能定位应该首先满足首都功能,即保证我国中央国家机关、各类派驻机构等的政治性功能的实现;其次才是城市功能,即包括公立医院、高等学校等文化功能的实现。作为特大型国际城市,其巨大的人口压力也应该是北京应该考虑的重要问题。为此,基于此种情况,逐步收回事业编、分离和疏散首都非核心功能、缓解城市人口压力将是北京下一步改革发展的紧迫任务。
 
  真正实现治理现代化
 
  党的十八届三中全会公报指明全面深化改革的总目标,就是要完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这就要求我们的改革必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,而且要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多、更公平惠及全体人民。
 
  所以,事业单位的深化改革同样要基于这样目的,要彻底激发事业单位,特别是知识密集型事业单位的活力和创造力。要对事业单位进行分类,首先要核定事业编制,核定编制的过程也是对事业编制进行分类的过程。在核定过程中,明确事业单位的权责,削减分散臃肿的机构,不增加财政补助编制也是为减轻政府财政负担。其次要按照经费自理事业单位和财政补助事业单位分类逐步实施。原则上不得将经费自理单位调整为财政补助单位,不得增加财政补助事业编制数量。对事业单位分类改革中,需要将经费自理调整为财政补助的,必须按不低于15%的比例核减其事业编制,并予以收回。
 
  对于北京公立医院、高等学校等公益二类事业单位而言,应该采取渐进式的改革方式。在保留事业单位性质的前提下,逐步扩大聘用一些非编制人员、逐步减少编制内人员,在条件成熟的情况下还将实行全员合同聘任制,逐步取消财政供养的局面。在进行总量控制和分类管理的同时,还应该要做好事业编制的核定工作。对职能过于单一、规模较小、设置过于分散的事业单位,要予以撤并整合。因行政区划调整出现重复设置的事业单位,也要予以合理整合,并收回富余事业编制。除此之外,公立医院、高等学校还要逐步完善法人治理结构,尤其是逐步取消主要领导的委任制,逐步实行聘任制,并将限定其任职期限,以真正实现治理的现代化。
 
  (作者单位为中国人民大学公共管理学院、国家发展与战略研究院)
 
编辑 王朝君

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