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聚焦国家级试点城市(2010.04)

2013-06-28 13:34:34 来源:中国卫生
  聚焦国家级试点城市

  走近公立医院改革试点的“排头兵”

  本刊编辑部

  公立医院改革试点,最终16个城市成为国家联系试点的“排头兵”。

  对这16个国家联系试点城市,发挥好“排头兵”的作用,国务院医改领导小组有着明确的要求和殷切的期待:坚持中央确定的方向和原则,突出重点方面和关键环节,深入探索,大胆尝试,力求有所突破。与此同时,中央鼓励试点城市根据各自的工作基础和有利条件,抓住创新体制机制这一核心,切实总结出经验,完善相关政策措施,推动试点工作深入开展、不断提高,实现让老百姓得实惠、让医务人员受鼓舞的改革目标的设计理念。

  16个国家联系指导的公立医院改革试点城市将如何抓住机遇,结合各自的特色,针对本地公立医院的突出问题,制定实施方案,落实配套政策措施,并大胆创新,不断突破?让我们一同走近这些具有代表性的试点城市、走近公立医院改革“排头兵”的城市。

  黑龙江省 七台河市:为全面推动公立医院改革趟路

  本刊记者 衣晓峰

  [七台河市]  位于黑龙江省东部,是一座以煤炭工业为主、多业并举的新兴工业城市,全市辖三区一县,总人口90.22万。该市共有医疗卫生机构658个,其中医疗机构272个,公共卫生服务机构16个,村卫生所(室)370个。在医疗机构中,三级医院2个、二级医院3个、一级医疗机构25个,乡镇卫生院17个、社区卫生服务中心34个。

  公立医院改革国家联系试点——

  七台河市医药卫生体制改革领导小组

  组长:市委副书记、市长曲志深

  副组长:市委常委、常务副市长刘文波  市政府副市长张兴海

  成员:发改委、财政、人事、劳动社会保障、食品药品监督等相关部门

  突破口和抓手

  市卫生局局长王泽全表示,医改就是要使卫生事业快发展,群众得实惠,医务人员待遇明显提高。具体到公立医院改革试点,明确围绕一个目标——通过改革,促使公立医院切实履行公共服务职能,提高医疗服务质量和效率,控制医疗服务成本,建立比较规范的公立医院管理体制、运行机制和监管机制,比较完善的公立医院补偿机制以及比较合理的公立医院规模布局,为全面推动公立医院改革奠定基础。

  1、完善服务体系。七台河市将从整合医疗资源入手,本着进一步做大做强综合医院,做精做细专科特色医院,做优做实基层医疗服务机构的发展思路,对辖区内各类公立医院进行整合、重组。将市人民医院、七煤总院组建医疗集团,打造区域医疗服务中心;加大对市妇幼保健院、市中医院的基础设施建设和人才培养力度,打造专科诊疗中心;完善乡镇卫生院和社区卫生机构的服务功能,解决群众基本医疗。首批计划投资2.9亿元,异地新建市妇幼保健院,市、县中医院;扩建七煤总医院、精神病康复医院、4个社区卫生服务中心、5个乡镇卫生院、80个村卫生所,总建筑面积93000平方米。

  2、创新体制机制。明确各级政府举办公立医院的职责,将辖区各企事业单位所属的医疗机构整体移交当地政府管理,实现全行业属地化管理。探索建立以理事会、医院管理委员会等为核心的多种形式的公立医院法人治理机构。落实公立医院独立法人地位,建立决策、执行、监督互相制衡的权力运行机制,推进院长负责制、职业制、聘任制、任期制和问责奖惩机制。建立以公益性为核心的公立医院绩效考核管理制度。

  3、把握住关键环节。提高基本医疗保障水平。将城镇职工医疗保险年度统筹金最高支付限额由5万元提高到6万元;将大病统筹医疗保险金支付上限由8万元提高到10万元。将城镇居民年度医疗保险金最高支付限额由2.2万元统一提高到3万元。新农合报销比例由65%提高到70%,年度最高支付限额由1.2万元提高到2.5万元。推行国家基本药物制度。制定该市全面实施基本药物制度方案,2010年底前在全市各级各类医疗机构全面推行基本药物制度。提高公共卫生服务经费筹资比例,由原来人均15元提高到18元,并出台公共卫生服务绩效考核办法。启动卫生城乡一体化试点工作。将3个县级医院、8个一级医院全面转型为社区卫生服务机构;将种畜场医院、新兴区医院、桃山医院及茄子河区医院进行托管和重组。

  目前,七台河市围绕改革试点《实施方案》提出的“一个目标,三个方面,九项内容”,在全市所有公立医院中推行九项改革任务,力争整体推进,有所突破。王泽全表示,试点将重点抓好四项改革任务的落实,通过推行管办分开,改革公立医院管理体制;加大投入力度,改革公立医院补偿机制;推进人事制度改革,规范公立医院运行机制;加强公立医院管理,改革公立医院监管机制等探索,为全面推动公立医院改革提供借鉴、积累经验。据悉,根据安排,明年年底该市将对试点工作进行评估总结。编辑丁珠林

  广东省深圳市,全面推进公立医院综合改革

  本刊特约记者   李 创

  公立医院改革国家联系试点——

  深圳市医药卫生体制改革领导小组

  组长:市委常委、常务副市长李锋

  常务副组长:市政府分管卫生副市长唐杰

  副组长:市政府副秘书长黄国强、市发展和改革委员会主任陈彪(兼任办公室主任)、市财政委员会主任乔家华、市卫生和人口计划生育委员会主任江捍平、市人力资源和社会保障局局长王敏

  成员:包括市编办、市药品监督管理局等市政府相关部门负责同志以及各区政府(或新区管委会)负责同志。

  此次作为国家联系公立医院改革试点城市,深圳选择了综合改革,重点放在推动公立医院法人治理结构改革,创新公立医院投入保障机制、医院人事管理和工资分配制度、医疗保障和医疗收费制度以及医院服务模式上,谋划通过政府加大投入、强化行政规制力度确保公益性目标的实现,通过市场竞争机制充分调动公立医院的积极性,建立起深圳风格的公立医院发展模式。

  综合改革路线图和时间表

  坚持公立医院在政府保障基本医疗卫生服务工作中的主体地位,按照“政事分开、管办分开、医药分开、营利与非营利分开”的原则,实施政府保障公立医院发展、市场机制引导公立医院运行的发展策略,以建立公立医院管理委员会制度的方式履行政府作为公立医院出资人的“办医保障”职能,以完善公立医院事业法人制度的方式将公立医院委托给医院管理组织经营管理,以行业监督、内部监督和社会监督相结合的方式完善对公立医院的监督管理制度,逐步理清政府、医院、社会在公立医院中的权责,建立权责分明、协调配合、相互制约的管理体制和激励科学、运转高效、市场竞争的运行机制,确保公立医院健康发展,提高运行效率和服务水平。

  深圳市公立医院改革从2010年启动,2011年底前完成公立医院改革试点和总结工作。2012年在全市全面实行新的公立医院管理体制和运行机制。到2015年,建成公益目标明确、布局合理、规模适当、结构优化、功能完善、高效便捷、服务优质,具有深圳风格的公立医院服务体系。

  突破口和抓手

  推动公立医院法人治理结构改革

  一是成立公立医院管理委员会。市、区两级政府分别成立公立医院管理委员会,代表政府集中行使公立医院的重大保障决策、审计医院财务收支和经济责任、评议医院和院长等职责,理顺政府职能部门的“办医保障”职能。二是实施公立医院委托管理制。从2010年起,在公立医院实施委托管理,由卫生行政部门以签订合同的方式将医院委托给由医院领导班子组成的医院管理组织经营管理,由其依法行使公立医院资产使用权、人员聘用权和薪酬分配权,提高公立医院经营管理的灵活性。三是完善公立医院监督管理制度。以体现公益性和提高群众满意度为导向,修订完善《医疗服务整体管理和质量控制》评估标准,并以此为指南,针对不同类别、级别、规模的公立医院,建立委托经营管理绩效评估指标体系,作为对医院管理组织的业绩进行评价的依据。

  完善公立医院运营保障机制

  一是推进人员编制和工资分配制度改革。制定公立医院人力资源配置标准、岗位设置规范和岗位结构比例标准,允许公立医院根据标准自主聘用人员,实现公立医院工作人员逐步从编制管理向员额管理转变,从身份管理向岗位管理转变。推动医院岗位绩效工资制度改革,建立公立医院医务人员基本工资总额控制标准。允许公立医院在工资总额内实施自主分配,实现在职医务人员的工资与其工作数量、服务质量、工作表现等综合指标挂钩,实现在岗人员同工同酬。二是推动医院财政供养方式改革。改革公立医院基本医疗服务补助方式,政府对公立医院提供的基本医疗服务补助与其完成的工作量、服务质量挂钩。三是推动医疗收费和医保付费制度改革。积极推进“定额、包干、预付”的医疗保险结算方法改革,建议在公立医院探索实行按人头付费、按病种付费等结算方式,提高公立医院的社会医疗保障补偿标准,促进普通门诊向基层医疗机构下沉。推动医疗机构收取药事服务费、实施药品零加成改革,消除医院“以药养医”的创收利益导向机制。完善医疗机构和医生分级收费制度,促进基本诊疗向基层下沉;探索按病种收费等收费方式改革,调动公立医院的积极性和保护患者的权益。

  完善公立医院运行机制

  完善本市基本疾病诊疗指南等医疗服务管理规范,落实卫生部《临床路径管理办法》,促进公立医院推行标准化服务。探索公立医院联网运营,提高公立医院资源配置效率。借助新建10家三级医院,推动公立医院集团化管理。在所有二级以上医院推行专科门诊预约服务制度,构建合理就医秩序。 编辑  丁珠林

  辽宁省鞍山市:加大政府投入体现公立性公益性

  本刊记者 阎红

  鞍山市不仅是国家联系指导的公立医院改革试点城市,也是辽宁省确定的实施国家基本药物制度、推进基层医药卫生体制综合改革的试点城市之一。近日,《中国卫生》记者专访了鞍山市医改领导小组组长、鞍山市副市长王忠哲。

  记者:当初,申报公立医院改革试点有何考虑?

  王忠哲:鞍山提出申报请求,是经过市委、市政府领导深思熟虑和相关部门认真调研所得出的科学结论。一是经过几年的建设和发展,我市医疗保障体系和公共医疗卫生服务体系不断完善,群众看病难问题已经得到基本解决,现在重点要解决看病贵。二是我市347万人口,城市规模适中更具试点意义;三是由于历史原因,我市医院结构构成特殊,具有市属政策倾斜医院、市属其他公立医院、县(市、区)直属公立医院、社区卫生服务中心、乡镇公立医院五种公立医院类型,并对应采取五种不同的补贴政策,具有典型示范意义;四是我市财政收入连续三年增长30%以上,为公立医院改革奠定了一定基础;五是我市的医疗资源雄厚,医疗机构建设情况较好。

  记者:鞍山公立医院改革的突破口在哪儿?

  王忠哲:我们认为,改革的突破口和抓手就是通过加大政府投入,体现公立医院的公立性和公益性。改革目标是解决群众看病贵问题、解决公立医院发展问题、提高医务人员收入和待遇。为实现上述三个目标,我们研究制定了《鞍山市市县区直属公立医院及基层公立医疗卫生机构改革实施方案》,总体思路是通过加大政府投入,实行收支两条线管理、政府专项补贴、药品统一采购、零差率销售、岗位绩效工资制度等措施换得群众医疗费用大幅度下降和医务人员收入提高。

  记者:鞍山市将拿出多少钱投入医改,有哪些具体政策?

  王忠哲:今后三年,我市医药卫生体制改革预计总投入30亿元,其中,基本建设预计投入12亿元,公立医院政策补贴仅市本级每年投入2亿元,其余的将用于医疗设备投入和人员投入等。政府投入主要包括:一是基本建设投入。通过资源整合,我市将保留两所三甲医院作为市级医疗中心,承担全市疑难病诊治、教学、科研中心的任务;各城区分别设一所综合性医院,作为区域性医疗中心;将三所综合性医院转型为以社区卫生服务为主的地区性医疗机构;将一所综合性医院改为专科医院;将四所专科医院同类合并为两所专科医院。同时,市政府对部分医院进行新建、扩建和搬迁改造,使调整后的公立医院布局更合理、层次更分明、结构更科学、功能更完善。二是设备投入。政府为全市的乡镇卫生院、村卫生室配备基本医疗设备,使其达到国家标准,实现农民“小病不出村、一般病不出镇、大病不出县”。对社区卫生服务中心,政府负责首次投入,使其基本建设和医疗整备全部达到国家标准。按各公立医院特色,补充配备高精尖医疗设备,提高医院诊疗水平。推进纵向联合,提高基层医院服务水平,今年,把各县中心医院与中国医科大学附属医院联网,各乡镇卫生院与市中心医院联网,开展网上远程会诊。三是人员投入。为解决基层医疗机构人才匮乏问题, 2008年和2009年,市政府拿出500个岗位,招聘本专科毕业生到乡镇卫生院和村卫生室工作。被聘人员除工资外,市政府相应给予补贴,今年我们将继续推进这项工作。

  为了把政府投入的资金用在刀刃上,我们制定了“因院制宜”的补贴政策,促使公立医院回归公益性。经实际测算,给予医院的政府补贴均超过了医院因药品减收所造成的资金缺口,能够保障医院的正常运转。一是对市属政策倾斜医院政府实行全额补贴,采取收支两条线管理办法。全额补贴范围包括人员经费、业务经费、管理经费。对医院历史上形成的债务在相关部门认定基础上,区分不同情况,由政府负责逐步偿还。二是对市属其他公立医院政府实行专项补贴。补贴范围包括医务人员的四险涉及单位缴纳部分,同时负责重点专科建设等的专项资金及大型设施建设、医疗设备购置的定向投入。三是对县区直属公立医院比照市公立医院的改革办法,同步推进,补贴资金由县区财政承担。四是对社区卫生服务中心。市属公立医院自办的社区卫生服务中心,享受所属医院同样补贴政策。市政府新建的社区卫生服务中心无偿划拨给各大医院,作为各大医院的分支机构,扩大经营收入,政府负责首次投入,按国家标准配备医疗设备,并享受所属医院同样的补贴政策。各区政府办的社区卫生服务中心,补贴资金由区财政承担。五是对农村乡镇卫生院,政府实行核定任务、核定收支、绩效考核补助,逐步向收支两条线管理过渡。

  记者:在强化监管方面,市里是如何考虑的?

  王忠哲:主要是对人财物的监管。譬如,对医院资产的管理。医院对外合资合作和对外出租经营的,资产全部收回,合同全部解除;医院内部科室实行承包租赁的,一律解除合同。再譬如对医院人事的管理。我们提出,全面实行聘用合同制。医院在职人员,尤其是具有高级职称的医师,未到法定退休年龄不得提前离岗。完善职称评聘制度,实行评聘分开。完善公开招聘制度。医院未经批准,不得擅自返聘退休人员从业。规范临时用工管理。

  另外,对医院的监管也非常重要。这主要包括四个方面:一是对药品零加价销售进行严格监管;二是对医院检测费用进行严格监管,规范定价,严禁提高收费标准。今后国家调整药事服务收费,在我市公立医院原则上暂不执行,以避免药价降低、服务费上涨的情况发生;三是对目录药品使用进行严格监管。要求所有公立医院优先配备、合理使用国家基本药物,加大使用基本药物的比例,保证达到80%以上。公立医院使用基本药物比例达不到80%的,按比例扣减补贴资金。对已经转制的乡镇医院,要求基本药物使用比例达到80%以上,药品加价率不得超过15%,否则取消新农合医保定点资格;四是对医院服务质量进行严格监管。主要是健全和落实诊疗规范和人员岗位责任制,实行同级医疗机构检查结果互认制度、患者投诉管理制度、医院信息公开和查询制度。

  鞍山市被确定为公立医院改革国家试点城市,在市委、市政府的领导下,我们有信心、有决心、有能力完成好这次改革试点工作,达到群众得实惠、医院得发展、政府得民心的总体目标。编辑丁珠林

  陕西省宝鸡市:在探索突破中实现公益性目标

  本刊记者  葛云峰  特约记者  唐宝云  邓  峰

  公立医院改革国家联系试点——

  宝鸡市医改工作领导小组

  组长:市委常委、常务副市长上官吉庆

  副组长:市委常委、副市长徐强  副市长刘桂芳

  成员单位:发改、卫生、财政、人事、劳动、药监、物价等14个部门

  [宝鸡市]   位于陕西关中西部,辖3区9县和1个国家级高新技术产业开发区。2009年,全市人口376万,其中市区人口76万;财税总收入90亿元,其中地方财政收入 29.5亿元;县以上公立医院48所,其中三级医院5所。据省统计局今年初公布的最新统计数据,2009年,陕西省GDP8186亿元,人均GDP突破2万元的历史大关,达到21732元。宝鸡市GDP位列全省11个地市的第四位。

  力争“五大突破”,勾勒出试点改革路径

  记者采访宝鸡市卫生局局长李培文时获悉,2009年9月,宝鸡市在申报国家级公立医院改革试点城市的同时,已着手开展基线调查、数据测算等基础性试点准备工作。目前,公立医院改革试点方案已8易其稿,基本成熟。据李培文介绍,宝鸡公立医院改革试点,将根据中省统一部署,结合当地实际,着力在五方面实现突破。

  ——优化规划布局。国家《关中 —天水经济区发展规划》,已明确把宝鸡定位为经济区副中心城市。宝鸡市区将加快东扩、南移、北上的步伐,2015年城市人口将增加至115万,2020年将达到130万。宝鸡公立医院改革必须紧跟城市建设需要,做到合理布局,优化结构,满足群众就医需求。宝鸡石油医院将整体并入市妇幼保健院,建设成为高标准的三级甲等妇幼保健医院;宝成职工医院也将整体并入市口腔医院,打造精品口腔专科医院。

  ——鼓励社会办医。在规划上给社会力量办医留足空间,支持和引导社会力量兴办医疗卫生机构,逐步放开医疗市场。支持宝鸡高新区三级非公立性医院的建设,选择市区1—2所二级公立医院,试点社会资本参与公立医院改制重组。引入社会力量,发展高端专科医疗服务,满足高收入人群的特需医疗需求。

  ——建立协作机制。宝鸡农业人口280万,实现城乡医疗卫生资源均等化意义重大。宝鸡公立医院改革要将效率与公平的结合放在首位,市级公立医院与县级公立医院结成帮扶对子,支援县级公立医院发展;县级公立医院对口帮扶乡镇卫生院,探索县乡一体化发展模式;城区公立医院要延点举办社区卫生服务机构,逐步实现医疗资源均等化,有效保障群众基本医疗服务需求。

  ——创新运行机制。2003年宝鸡市推行公立医院人事分配制度改革,实行人事代理、全员聘任、竞争上岗、岗位绩效工资制度,市属6所医院撤并行政科室40个,引进硕士95名、博士2名、副高以上职称人员141名,医院技术力量得到迅速提升。宝鸡公立医院改革将在前期探索的基础上,完善内部决策执行机制和财务管理制度,落实公立医院独立法人地位,院长相对独立行使医院经营管理权责,根据社会公益性目标的实现,不断提高医疗服务质量和运行效率。进一步深化人事分配制度改革,健全以专业技术能力、工作业绩和社会满意度、群众评价为主的考核体系,体现公益性,加强医疗质量管理,改善医院服务流程,调动医务人员积极性,构建和谐医患关系,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

  ——强化人才培训。探索适应宝鸡市情的住院医师规范化培训制度,把住院医师培训作为全科医生、专科医生培养的必经环节。采取多种形式,重点为市级医院培养学科带头人和医技拔尖人才,为县级医院培养专科方向的住院医师,为城乡基层培养全科方向的临床医师。通过请进来充实提高,送出去学习培养,开展新毕业医学生培训等形式,培养留得住、用得上的住院医师,不断提高公立医疗机构的技术服务水平。

  李培文说,宝鸡市委、市政府对医改工作高度重视,将围绕“六大目标”,因地制宜,积极稳妥地推进公立医院改革试点。编辑 丁珠林

  上海公立医院改革的基础与战略

  本刊记者  王 彤

  公立医院改革直接关系到广大人民群众看病就医的切身利益,涉及面广、影响范围大,是此轮医改的重点和关键。徐建光局长在上海被确定为国家联系的公立医院改革试点城市后接受采访时表示,这既是中央对于上海医疗卫生工作的信任和肯定,也是上海下一步深化医改工作的重要机遇。上海一定会全力以赴做好试点实施工作,确保完成各项试点任务,绝不辜负中央对于上海的厚望。

  徐建光局长认为,上海公立医院改革具有良好的基础。他说,多年来,上海市委、市政府在卫生部等部委的关心指导下,始终坚持为人民群众健康服务的宗旨,高度重视医疗卫生事业的发展,在完善卫生服务体系、发展医学科技、健全医疗保障制度、提高人民健康水平等方面取得了重大进展。目前,上海已有各级各类医疗机构2723所,平均每2.5平方公里范围内就有一家医疗机构,基本达到WHO提出的居民步行15分钟可到达医疗机构的标准。全市已形成了由二三级医院和社区卫生服务机构组成的、覆盖城乡的医疗服务体系,群众就医条件得到显著改善。同时,上海的医学科技水平不断提高,陆续建设了一批在国内外具有较高知名度的临床医学中心。上海还建立了较高水平的基本医疗保险制度,医疗保险制度已覆盖93%的常驻人口。居民健康水平也在稳步提高,三大健康指标已达到发达国家或地区的平均水平。多年来,上海卫生事业的发展为公立医院改革试点工作打下了坚实的基础,营造了较好的环境。

  上海公立医院改革的主要思路

  徐建光将已经启动的公立医院改革试点工作思路概括为“一、二、三”。他说,2009年新一轮医改全面铺开以来,上海市委、市政府高度重视,成立了以杨雄常务副市长为组长的医改领导小组,各相关部门密切配合、加紧落实各项医改工作。对公立医院改革的“一、二、三”可以这样描述:

  “一”:是指围绕一项目标,即把“满足人民群众基本医疗服务需求、切实缓解群众看病贵、看病难问题”作为改革的出发点和落脚点。

  “二”:是指贯穿两条主线,即把“维护公立医院公益性”和“提高公立医院运行效率”始终作为改革的两条主线来统筹把握。

  “三”:是指试点的三项重点,即住院医师规范化培训、以居民健康档案为核心的卫生信息化建设、优化公立医院布局。

  三项重点工作中的推进住院医师规范化培训,是提高临床医师整体水平、提高公立医院诊疗质量的基础性工作。上海计划从今年开始,建立规范的住院医师培训制度,医学生毕业后必须经过三年的住院医师培训,才能被医疗机构聘用作为临床医生。为此,我们已经认定了39个培训基地,参加培训的人员享受和同类就业人员的同等收入待遇和社会保障,培训经费由政府、培训基地和用人单位共同承担。目前此项工作已正式启动。

  推进以居民电子健康档案为核心的卫生信息化建设,有利于提高医疗服务质量、加强对医疗行为监控,有利于进一步整合医疗资源、节约医疗费用。我们计划在未来三年,进一步统一全市医疗机构的卫生信息标准,建立居民电子健康档案(eHR)系统,并实现全市医疗卫生机构之间的信息共享和信息交换,以促进各级各类医疗机构的业务协同,减少重复检查、重复用药等资源浪费,提高检查检验、专病诊治等优质资源的集约化程度和辐射能力。此项工作正在立项中。

  优化公立医院布局,我们的重点是促进医疗资源,尤其是优质医疗资源的城乡均衡。为此,我们制定实施了《上海市医疗机构设置规划》,并自2009年启动了郊区三级医院建设“5+3+1”工程。通过这一工程,将用三年左右的时间,由市区两级政府出资保障,在郊区新建5个三级医院,将3个郊区二级医院提升为三级医院,迁建1家三级医院,从而达到每个郊区区县都有一家三级医院的目标,使上海市民在1小时内都可到达三级医院。编辑丁珠林

  安徽省芜湖:不仅仅是“医药分开”

  本刊记者  冯立中

  公立医院改革国家联系试点——

  芜湖市医药卫生体制改革领导小组

  组长:市委常委、常务副市长赵馨群

  成员单位:发改、卫生、财政、人社、药监、民政等相关职能部门负责人

  曾以“医药分开”出名的安徽省芜湖市,在成为全国公立医院改革试点城市后,已经把视线越过“医药分开”领域而延伸得更远。在他们的思路中,除了“医药分开”将向县区医院、乡镇卫生院、社区卫生服务机构扩展以外,公立医院的管理体制、人事制度、分配制度、补偿制度等方面的改革将全面推进。

  “医药分开”是芜湖前期卫生改革的主要特色。芜湖“"医药分开”是从2008年元月开始试行的,这是国内“分”得最彻底的一种医药分开模式。市成立医疗机构药品管理中心,市属8家医院的药剂人员全部剥离出来进入中心,实行医药分开、药品统一管理。改革试点以来取得良好的效果,2008年全市8家医疗机构下调药品顺价加成5个百分点,当年直接让利群众1200万元。2009年,8家医院药品收入占业务收入的比例从上年的45.73%降到42.81%,临床用药趋于合理;通过集中招标采购,全市药价在省挂网价的基础上又下降了约25%。连同下调加成5%,全年共减轻群众用药负担7237万元。实行“医药分开”以后,政府通过加大投入、剥离退休人员、医保资金实行预付制等,给公立医院予以补偿。

  在“医药分开”取得良好开局,并获准进入医改试点城市“国家队”后,芜湖市开始设计公立医院全方位改革方案,内容主要涉及五大体制机制的重新梳理和构建。一是服务体系上,在现有8家市属公立医院的基础上,组建3大医疗集团,各医疗集团可以按照区域卫生规划,在全市范围内设置社区卫生服务机构,实现分级诊疗和双向转诊,通过整合现有医疗资源,提高卫生资源的质量和效率;二是管理体制上,建立法人治理结构,成立芜湖市医疗集团管理委员会,为高层次议事决策机构,取消公立医院行政级别,现行级别实行档案管理;三是运行机制上,完善院长负责制和财务会计管理制度,建立出资人制度,与医疗集团建立明确规范的产权关系,实行总会计师制度;建立以聘用和岗位管理为主的人事管理制度,实行岗位绩效分配,集团领导班子实行年薪制;在集团内推行多点执业试点;四是补偿机制方面,逐步取消药品加成,加大政府投入,建立预算绩效评估制度,实行“以奖代补”的新型财政补偿方式;适当提高医疗技术服务价格,降低药品和大型设备检查费用,增设药事服务费,逐步从三条补偿渠道改为两条补偿渠道;医疗保障结算探索总额预付、病种付费和人头付费;五是监管机制上,卫生行政部门实行全行业监管,对公立医院安全质量、运行发展、财务收费等实行全面监管。

  为了更好推动公立医院改革,芜湖市先后成立了深化医改领导小组、公立医院改革领导小组、药品统一管理领导小组,目前医改领导小组的组长为市委常委、常务副市长赵馨群,发改、卫生、财政、人社、药监、民政等相关职能部门负责人为成员,分别承担方案制定、财政保障、人事分配、实施落实等方面的工作。在医药集中管理上,建立了决策机构(领导小组)、执行机构(管理中心)和监督机构(监委会)三权分设的办法,确保改革顺利实施,防止出现药品购销领域新的不正之风。

  对于下一步改革的突破口和抓手,芜湖市将视线重点瞄向了四个方面:继续推进医药分开,并向基层医疗机构推进;组建三大医疗集团,实行市医疗集团管理委员会领导下的院长负责制,形成法人治理机构;建立医疗集团总会计师制度;实行“以奖代补”的政府补偿方式。

  目前,芜湖公立医院改革的时间表初步定位三个阶段:第一阶段为2010年3月前,在市属公立医院实施改革试点,各区县结合各自情况制定计划;第二阶段为3月至6月,在全市县区级公立医院全面实施改革;第三阶段为6月至12月,总结试点经验,完善各项制度,加快进度、加大力度,全面推进各项改革。  编辑丁珠林

  安徽省马鞍山:从管办分开到政事分开

  本刊记者  冯立中

  公立医院改革国家联系试点——

  芜湖市医药卫生体制改革领导小组

  组长:市委副书记、市长周春雨

  成员单位:市发改委、财政局、人事局、社保局、卫生局等单位领导

  把公立医院从卫生局剥离出去,建立一个直属政府管理的医疗集团,从而实现“管办分开”,这种改革路径在国内一直有争议。安徽省马鞍山市坚持了这种方法,并且在前两年改革的基础上,近来又向前推进了一步,积极探索了集团化发展模式下的新的发展道路。而市卫生局则在剥离了5家市属公立医院后,强化了全行业监管,深入开展了渗透到医疗业务内部的质量监管,行业管理向前迈出了大步。

  对此,马鞍山市医疗集团总院长何少峰说:“像这样‘局院分设’的管理模式,我觉得不仅是‘管办分开’,更像是‘政事分开’,就是管医院和办医院分开了,行政管理和事业发展分开了,这样大家都有了更多的精力去从事自己应该做的工作。”集团副总院长夏慧新说:我觉得改革后的主要成就是实现了医院资源的优化组合,群众看病更加方便了、质量更高了,这才是判定改革成败的“金标准”。

  2008年2月,马鞍山市政府作出了进行公立医院改革试点的决定,分离市属5家公立医院和市卫生局的隶属关系,组建市立医疗集团,履行政府的办医职能,实行人、财、物统一的紧密型管理。改革实行的两年中,集团的业务量明显上升,如市人民医院2009年出院人次从1.68万增加到2.18万,增加了30%,在人均住院费用持平的情况下,业务收入增加26%;医疗质量稳定提高,全年医疗赔偿比上年下降了68%。

  马鞍山市卫生局局长王社临说,管办分开以后,卫生局做了不少以前想做而没精力做的事。譬如深入到医疗业务领域的监管以前一直做不了,如今局里成立了“8+1”医疗质量控制中心,分别在病历、处方、护理、院感、血液等质量管理上下工夫,形成了医疗质量管理的长效机制。最近,局里还先后出台了医疗纠纷处理第三方调解机制和加快民营医疗机构发展的决定,“管”的职能得到加强。

  马鞍山市立医疗集团总院长何少峰说,以前卫生行政部门办医很粗放,集团成立后对此有了更多的关注度。如实行了“纵向一体化管理”,实现了从综合性医院到专科医院,再到社区卫生服务机构和乡镇卫生院的纵向联合体,这对推动优质医疗资源下基层,推动过去一直推不动的“双向转诊”产生了重要的作用。还有我们在集团内重新配置医疗资源,先后组建了临床检验中心、药品器械采购管理中心、信息中心等面向全集团的服务机构,乡镇卫生院可以开展和市人民医院同样的检查项目,医疗质量得到提高;推动了绩效工资制的推行,员工收入2009年比上年提高了14.8%,达到了“体现公益性、提高积极性”的目的。

  马鞍山市卫生事业改革领导小组成立之初,组长由当时的市委常委、常务副市长周春雨担任。如今周春雨已经是市委副书记、市长了,但仍继续担任组长,市发改委、财政局、人事局、社保局、卫生局等单位领导担任成员,分别承担改革各个方面的工作。

  在被纳入国家医改试点城市以后,马鞍山市政府召开了常务会议,讨论了医改领导小组起草的2010年实施医改重点任务工作方案,涉及100个相关问题,并对其中22个需要政府掏出“真金白银”的项目进行了讨论和分工。如制定市级公立医院改革方案(市卫生局)、县级公立医院改革(县政府)、收取药事服务费(物价局)、药品零差率销售(物价局、人社局)、临床路径(卫生局)、公立医院编制(编办)、法人治理结构(医疗集团)、去行政化和职级制(人社局)、促进非公医疗机构发展(卫生局)等等,都落实了具体的承办单位,以及完成任务的时间表。根据方案,这些问题都将在2010年内实施完毕。

  在今年,马鞍山市的公立医院改革将在构建和完善公立医院服务体系、探索建立法人治理机构、深化公立医院内部运行机制、逐步取消药品加成、建立科学合理的补偿机制、强化政府监管等方面,做出新的努力。编辑丁珠林

  湖南株洲市: 资源重组“破冰”公立医院改革

  本刊记者   颜秋雨  特约记者   欧阳浩

  [株洲市]  素有“南北通衢”之称,是国家“两型”社会建设综合配套改革试验区的核心区,作为“一五”时期全国8个重点建设的老工业基地,创造了中国工业史上100多个“第一”。株洲综合实力在全国百强城市排名第56位,居中部六省非省会城市之首。全市现有医疗机构3686家,市区医院45家,其中政府办医院12家,政府办医院的综合资源占总医疗资源的50%以上。

  医疗集团蓝图初现端倪

  完善公立医院服务体系是株洲试点的重头戏。首先,制定城区医疗机构设置规划,明确各级各类公立医院的功能、类别、数量、规模、布局、结构和大型医疗设备配置标准。在此基础上对医疗机构实行分类、分级管理。将医疗机构划分为两大类四小类,即非营利性医疗机构(包括政府所属医疗机构、社会公益性医疗机构、民办非营利性医疗机构)和营利性医疗机构。政府按照医疗机构的不同类别,分别实行不同的财政投入、管理方式、税收和物价政策。进一步推进城区医疗资源合理整合。采取组建若干医疗集团的形式,至2011年底,重点组建市中心医院、市三三一医院两大公立医院集团和恺德微创医院集团。集团内医疗机构秉承特色发展的原则,通过资源整合,逐步举办市级妇女儿童医院、传染病医院、肿瘤医院、心血管病医院和老年康复医院等,促进公立医院和社会办医疗机构形成良好的竞争态势;未纳入集团化整合资源范畴的其他一、二级医院,整体转型为社区卫生服务机构或专科医院。规范社区卫生服务机构设置,对不符合条件的社会办社区卫生服务机构予以撤消,改为政府委托公立医院举办,或由公立医院进行集团化管理,使公立医院改革与健全基层医疗卫生体系形成“合理分级医疗、双向转诊模式”。同时,推进多元化办医格局的形成。鼓励利用社会资本在不增加总量的前提下投资改造现有二级综合医院向专科发展。探索吸引社会资本改制重组符合推向市场条件的公立医院,探索政府办医院与社会办医院之间以股份制、国有控股和混合所有制等形式组建各种医疗联合体。另外,建立城乡医院对口支援机制和城市医院与基层医疗服务机构的协作机制。

  以创新性思维开展探索

  ——改革公立医院管理体制。明确政府分级责任,对现有医疗机构实行市、县(市)区二级政府管理并落实监管、投入的责任。以“明确所有权、扩大经营权、强化监督权”为出发点,对卫生局内设机构在职能上进行大调整,将分散在各有关部门的干部、用人、分配、国有资产监管等职能,全部集中于卫生行政部门一家,实行人、事、资产管理相统一,责、权、利相结合。具体做法是新设置医院管理局、疾病预防控制局和卫生监督执法局,三个局分别承担医院管理、卫生监督、疾病控制三大职能。市卫生局受政府委托,代行资产所有者和出资人职责,拥有市直医院财务收支知情权、经营管理监督权和医院发展事项决策权。

  ——改革公立医院法人治理机制。逐步取消公立医院行政级别, 由所属卫生行政部门归口管理;实行院长聘任制、任期制,医院院长由所属卫生行政部门聘任,每届任期4年;建立医院院长考核制度,实施问责奖惩;实行医院院长年薪制,年薪由基本收入、业绩收入和福利保障三部分构成,总额在本院职工年平均薪酬的10倍以内。

  ——改革公立医院内部运行机制。建立以合同管理为基础的用人机制,实现由身份管理向岗位管理的转变。明确单位与被聘用人员的责、权、利。制定公立医院绩效工资分配办法和考核办法;实行岗位绩效工资制度。全面推行全成本核算制度。

  ——改革公立医院补偿机制。其中包括合理确定医疗服务价格,加大财政投入,探索医药分开的有效途径,完善医保支付制度等内容。

  ——加强公立医院管理。健全医疗质量管理体系,推行疾病诊疗规范和药物临床应用指南。选择1-2所公立医院实行常见病临床路径管理,保障群众就医质量;制定国家基本药物采购供应管理制度,逐步提高公立医院配备使用国家基本药物的比例;加强临床专科和医学人才队伍建设,提高疑难重症的医疗救治能力和医学教学、科研水平。完善医疗纠纷处理机制。全面推进医疗责任保险,建立医疗纠纷第三方调处机制。

  ——改革公立医院监管机制。卫生行政部门对医疗服务实行全行业监管。加强医疗机构、人员、技术准入管理,依法打击各种非法行医。探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。全面推行医院信息公开制度。

  编辑丁珠林

  山东省潍坊市:理顺管办体制

  特约记者  郭晓刚

  公立医院改革国家联系试点——

  潍坊市医药卫生体制改革领导小组

  组长:市委副书记、市长许立全

  副组长:市委常委、常务副市长胡岗;分管财政及卫生工作副市长王桂英、夏芳晨

  成员:卫生、编办、发改、财政、人社等11个相关部门主要负责同志

  领导小组设立专门办公室,与市医改办公室合署办公,市卫生局局长黄进兼任办公室主任。

  [潍坊市] 从2005年12月始,在卫生系统内部实行了管、办体制与职能的分开;改革干部、人事及分配制度,取消了公立医院院长行政级别,实行了全员聘任制,推行了工资总额制和岗位工资制;改革监管制度,实行了总会计师制、收支预算审批制和建设项目报批制。通过公立医院管理体制、运行机制等方面的积极探索,初步建立了大卫生框架下的管办体制,形成了有利于增强公立医院公益性质的运行及监管机制,促进了公立医院医疗水平和质量的提高。 现有公立医院47家,床位数1.67万张,卫生技术人员1.76万人;2009年完成门诊654万人次,住院50.4万人次。

  市卫生局党委书记、局长黄进介绍说,在潍坊被确定为公立医院改革国家联系试点城市之后,山东省医改领导小组也将潍坊确定为全省公立医院改革综合试点市之一。根据《指导意见》和陈竺部长“一个目标、三个领域和九项任务”的框架,潍坊市将以优化卫生资源配置、理顺在大卫生框架下的管办体制和卫生信息化建设为突破口,努力取得公立医院改革试点的实质性突破。

  1、完善公立医院服务体系。优化结构布局、设立区域医疗中心和建立城乡分工协作机制三项并举,明确各级各类公立医院的类别、数量、规模、布局、结构和大型医疗设备配置标准。制定并实施“十二五”卫生事业发展规划;在潍坊中部、西部、东部和北部分别规划设置市级区域医疗中心,实施重点发展,发挥示范带动作用。同时,着力提升基层卫生服务能力,深入开展“卫生强基工程”,实行城乡医院对口支援,探索建立公立医院之间、公立医院与城乡基层医疗卫生机构紧密联系、分工协作机制,促进医疗资源合理配置。

  2、改革公立医院管理体制。按照管办分开的原则,探索在大部门框架下成立专门机构,代表政府履行办医职能。

  3、改革公立医院法人治理机制。落实公立医院独立法人地位,完善院长职业化,形成决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。

  4、改革公立医院内部运行机制。包括完善医院内部决策执行机制,完善医院财务会计管理制度和深化公立医院人事制度改革,完善分配激励机制。继续取消各医院行政级别,实行聘任制、工资总额制和绩效工资制。科学合理核定公立医院人员编制。完善人员绩效考核制度,合理确定医务人员待遇水平。

  5、改革公立医院补偿机制。探索补偿由三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道,开展成本核算,合理调整医药价格,逐步取消药品加成政策,改革基本医疗保障费用支付方式,探索实行按病种付费、总额预付等方式,逐步加大政府的投入。

  6、加强公立医院管理。要通过推行此项工作,为其他体制机制改革创造条件。第一,加强医疗服务质量管理。包括实施单病种限价收费,规范医院诊疗行为;落实医疗质量安全责任制和责任追究制,建立医疗安全事件报告和告诫制度,保障患者安全;加强重点学科和人才队伍建设,提高医疗服务能力和水平。第二,改善医院服务,让群众分享改革带来的成果。深化“两好一满意”活动,优化服务流程,转变服务方式,实行整体护理,推进医院的精细化管理;建立患者投诉管理机制,及时有效处理患者投诉和医疗纠纷,构建和谐医患关系。第三,加快医院信息化建设步伐。以医院管理和电子病历为重点推进信息化建设,创建融服务、监管、考核等功能于一体、实用共享的全市医药卫生信息化平台,加强成本核算,控制医疗费用。

  7、改革公立医院监管机制。一是实行属地化全行业管理。将非公立医疗机构、社会办医等医疗机构全部纳入卫生行政部门统一管理。二是加强医疗服务安全质量监管。建立完善医疗质量安全控制评价体系和组织;开展医院管理评审、评价,争创“全国百家优质医院”。三是加强医院运行监管。制订实施《潍坊市医疗服务监管工作方案》,加强对公立医院功能定位、发展规划和日常运行的监管。四是建立社会多方参与的监管制度。成立医院监督委员会,吸纳社会各方面人员参与。实行医院信息公开制度。建立医患纠纷第三方调解机制,打击“医闹”,创建“平安医院”。

  8、建立住院医师规范化培训制度。会同有关部门,研究制订《关于加强住院医师规范化培训的意见》,遴选、设立培训基地,加强住院医师规范化培训。主要为县级以下培养专科医师和全科医师。首批将招募150名左右的临床医学毕业生,实行为期2-3年时间的规范化培训。

  9、加快推进多元化办医格局。根据省卫生厅《关于发展民营医疗机构的意见》要求,研究制订鼓励、支持和引导社会资本发展医疗卫生事业方面的意见,重点鼓励社会力量举办综合型(或专科型)非营利性医院。同时,完善政策措施,加强对现有非公立医院的监管,引导其依法经营、严格自律、健康发展。编辑  丁珠林

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