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不能突破“公平竞争”的红线(2015.10-3)

2015-10-20 15:49:25 来源:中国卫生
 
  文/王 岳 刘 颖
 
  8月26日,国家发展和改革委员会官方网站发布《国家发展和改革委员会办公厅关于建议纠正蚌埠市卫生计生委滥用行政权力排除限制竞争行为的函》,确认安徽省蚌埠市卫生计生委在药品集中招标采购中存在滥用行政权力排除限制竞争的行为,提出具体整改建议,建议安徽省责令蚌埠市卫生计生委改正相关行为,同时,对该省药品集中采购是否还存在其他违法排除限制竞争行为予以清理和规范,并要求其限期上报。这是我国实施公立医院药品集中采购机制以来,第一次因违反《中华人民共和国反垄断法》被国务院主管部门调查通报的案件,意义重大,显示了政府坚持依法行政、治理违法行政的决心。
 
  类似问题并非孤例
 
  其实,蚌埠在药品集中采购中的上述问题绝非国内唯一的,更不可以说是具有代表性的,例如西部某省,2015年8月18日在其药品集中采购中明确省内企业额外加分及入围优惠政策:“供应配送:生产企业在省内拥有全资或控股的经营企业加3分。企业经济贡献度:在省内纳税和投资加5分和2分;对位入围的省内企业技术标单独排序,前50%品种入围商务标不占指标。”
 
  华东某省居然对省内企业多一个机会入围,不占中标指标。所以在其2015年7月20日药品集中采购方案中规定:“省内药品生产企业生产的同类药品,申报后虽然资质审查合格,但未能入围的,只要愿意接受价格不高于本品种企业原先报价、也不高于拟入围品种的算术平均价的条件(两者价格不同时,应取价低的作为入围报价标准),可不占入围指标直接增补入围。”
 
  再例如,在某直辖市的药品集中采购中,2015年7月6日发布的采购文件居然明确规定,投标企业为国务院认定的“服务业扩大开放综合试点”区域企业给13分,而实际上目前只有该直辖市被纳入“服务业扩大开放综合试点”区域。这意味着给该直辖市内企业额外的加分。
 
  以省级集中采购平台为主体的公立医院药品采购模式实施数年来,发挥了其服务医疗体制改革、保障公众用药安全的积极作用,同时也引起一些争议,其中最多的是地方保护主义盛行、政府非法干预市场等问题。在各地实践中,与蚌埠市卫生计生委类似的案件并非孤例。限制外地企业进入,为本地企业提供特别便利,人为限制市场竞争,其具体做法不胜枚举。其根源无外乎两个方面,一是药品集中采购规则和实施过程的合法性缺乏审查制约,未形成常态审查机制。二是政府部门法治理念及市场经济意识的普遍薄弱,不依法行政,动辄以行政命令违法干预市场活动。
 
  如何避免类似问题重现
 
  在公立医院药品采购领域,政府卫生行政职能部门负责制定药品集中招标采购的实施规则,全程监管实施过程,政府在其中既有决策又有监管,如何保证其行为的合法性?防止蚌埠这类违法行为的发生,显然不能依赖国务院主管部门的个案查处,建立和运行事前、事中和事后的常态的合法性审查制约机制更为重要,有了这种机制,才能把肆无忌惮的权力关进法治的笼子里。
 
  从现代行政法治角度而言,行政行为合法性是民主性、科学性和形式合法性的三者合一。对于药品采购实施规则和实施过程合法性的审查主要包括以下3个方面。
 
  一是在民主性方面,在实施规则的出台过程中,信息充分公开,为公众参与和包括医疗机构、药品生产经营企业、医保机构、患者群体代表等利益相关方的有效参与,为公众、社会舆论及利益相关方发表评论意见设置通畅渠道,可采用草案公布、座谈会、听证会、研讨会、民意调查等方式。征求意见的反馈机制的建立,无论在实施规则的内容和程序方面,征求意见并及时反馈,对于有争议的问题,公示并说明理由。争议处理和救济机制的健全也是重要环节,适时解决规则制定和实施中的争议,正当利益受损方能求告有门,并得到及时救济。
 
  二是在科学性方面,药品涉及安全性和经济性的评价,离不开技术专家的参与。建立专家遴选的程序、利益声明、 回避制度及意见反馈机制,保障参与专家的专业水准、专家意见的独立性和多元化是保障规则和实施过程科学性的前提。
 
  三是在形式合法性方面,主要从决策和监管行为与法律及政策的一致性,衡量行政主体、权限、内容的合法性。具体审查主体是否合法、所出台的规则是否与现行法律法规抵触、是否超越行政机构的法定职权、是否与相关政策相违背等。通过建立和运行以上的合法性审查机制,药品采购实施规则及其过程的违法问题从根本上得到遏制。建议在政府卫生行政部门的上下级日常监督机制中增加此项内容。
 
  增强政府职能部门法治理念和市场经济意识。一般而言,在实现依法行政过程中,制度设计起到根本性的保障作用,但也不能忽略政府工作人员的行政职业伦理素养。在现代法治社会,政府公务员的职业伦理核心应该是法治意识和对于行政权力的自我拘束意识,体现在对法治的尊崇和敬畏。在发展社会主义市场经济已成为我国宪法的具体规定,并成为社会普遍共识的今天,公务员对于行政权力的自我拘束意识还应体现在对市场经济规律的尊重。政府职能部门在行政决策、监管过程中必须充分尊重和保护市场正当竞争。
 
  在药品采购领域,把握市场和政府的界限、合法和违法的界限,是体现政府决策及监管的水平、公信力及正当性的重要方面,也是药品集中采购体制能否实现制度功能的前提,在政府职能部门建立和运行相应的合法性审查机制,在行政决策和监管中秉承法治理念,遵守法律,尊重市场规律,才能有效避免类似蚌埠的违法行政案件的重现。
 
  (作者单位:北京大学医学部卫生法学教研室)
 
  编辑 王朝君

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