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深圳,公立医院管办分开撬动医改坚冰(2012.08-3)

2013-08-05 15:04:07 来源:中国卫生

  深圳,公立医院管办分开撬动医改坚冰

  文/特约记者  李 创

  有人把深圳启动的公立医院管理体制改革归纳为“强化卫生行政部门监管职能、落实公立医院自主运营权、提高助推全行业发展的能力和推动公立医院精细化管理”四句话。自2010年2月,深圳市被确定为国家联系指导的公立医院改革试点城市以来,推进公立医院管理体制改革,实行“管办分开”的方案就瞄准了在“大卫生”框架下,解决公立医院“管”和“办”实质性分开的问题。在当年市编办研究提出的《关于推行“管办分开” 组建市医院管理中心的办理意见》基础上,几经修改完善的《深圳市公立医院管理体制改革方案》已于今年6月20日经深圳市委常委会议审议并原则通过。

  市卫人委主任江捍平解释说,深圳市开始实施的创新公立医院管理体制改革,基本思路非常明确:就是理清政府部门之间的关系,理清政府和公立医院之间的关系,推进管办分开、政事分开和法人治理,市卫生人口计生委不再承担具体办医职能,强化全行业管理职责,提供服务全行业发展的能力;政府各部门转变职能和管理方式,切实保障公立医院运营管理自主权。据悉,做实理事会,配强理事,在理事会架构下设置市医管中心,负责理事会日常事务,代表政府和社会公众利益履行好公立医院出资人和举办者职能也是改革的主要内容。制度设计上突出了“两头强、中间小”的考虑,即市卫生人口计生委的行业管理职能和公立医院的自主运营管理权要明确和保障,医管中心的主要职能限制在监管公立医院人员、财务和资产等方面,要严控其机构编制规模,避免与卫生行政部门“打架”。

  管办分开之放权与监管

  举措1:设立深圳市公立医院管理中心

  创新承担公立医院出资人和举办者职责的机构模式,设立深圳市公立医院管理中心(以下简称市医管中心)。市医管中心为市政府直属事业单位,探索法定机构管理运行模式。主要职责是代表市政府统一履行公立医院举办者和出资人职责,监管公立医院人、财、物等运行。市医管中心的最高行政管理岗位等级为职员三级,核定单位领导职数3名(1正2副),内设机构和人员编制按照“精简、高效”原则配置。市医管中心及所属公立医院中共党组织纳入市委卫生工委序列,接受市委卫生工委的领导和管理。

  目前,市医管中心先将市属公立医院(目前共11家)及挂靠这些公立医院的研究机构纳入管理范围,待条件成熟后,再逐步将全市其他公立医院纳入统一管理。卫生行政部门不再承担公立医院举办者职责。

  举措2:组建深圳市公立医院管理中心理事会

  创新公立医院管理决策机制,通过设立市医管中心理事会,打破政府相关部门各自对公立医院实施分散管理的老体制,创新公立医院资源配置方式。赋予理事会有关公立医院的统筹管理权,强化其有关重大决策职责,提高政府有关公立医院管理决策的效率和科学性。理事会作为决策和监督机构,由政府相关部门代表、中心主要负责人以及医院管理专才、医学专家、法律专家等社会知名人士代表组成,履行市政府举办公立医院的重大决策职能。具体包括:

  ——人事管理权:负责提出市医管中心领导班子成员人选,审议所属公立医院的主要负责人人选;

  ——对公立医院资源统筹配置权:审议所属公立医院资源整合和优化配置方案、改革发展计划、年度预算计划等重大事项;

  ——基本管理制度决定权:审议市医管中心及所属公立医院有关人事管理、薪酬分配、财务管理、资产管理、绩效考核等基本管理制度;

  ——监督管理权:审议公立医院运营管理目标和绩效评估结果、年度工作报告和财务决算报告以及其他重大问题报告。

  管办分开之理顺事权

  1、理事会与政府相关部门

  政府有关部门转变职能和管理方式,向理事会放权。政府各有关部门变微观管理为宏观管理,对公立医院的资源配置进行“打包”管理,在总规模内的资源配置和监督管理权转由理事会承担。对理事会职责权限内的事项,各部门在理事会会议前充分沟通协商,理事会形成决议后,按分工予以落实。

  2、市医管中心与卫生行政部门

  市医管中心领导班子对理事会负责、执行理事会决议,负责中心日常管理;中心主要职能限定在监管公立医院人、财、物等方面,包括提出公立医院主要负责人人选,拟定公立医院资源整合和优化配置方案、改革发展计划、年度预算等,不干预公立医院内部的具体运营管理事务。避免市医管中心成为“第二卫生局”,出现“两个婆婆打架”和多头管理现象。

  卫生行政部门依法对所有医疗卫生机构实行统一规划、统一准入、统一标准、统一监管的行业监管职能,解决既当“裁判员”又当“运动员”的问题。

  管办分开之法人治理

  1、创新公立医院监管模式

  市医管中心代表理事会与所属医院签订综合目标管理责任书,明确运营管理目标、绩效指标、服务标准等,推行规范合约管理;建立健全绩效考核制度,将综合目标考核结果与医院领导班子的绩效工资、奖惩和聘任挂钩。由市医管中心向公立医院派出总会计师等,对公立医院的管理运行实施必要的监督,保障其承担好提供基本医疗服务和相关公共卫生服务的重任。

  通过强化卫生行政部门的全行业管理职责,使公立医院与社会力量举办的医院一样,依法平等接受卫生行政部门的行业监管。

  2、创新公立医院内部运行机制

  通过落实公立医院的独立法人地位,完善院长负责制,保障公立医院自主运营并完善治理结构,赋予医院领导班子在政策和标准范围内的有关岗位设置、人员聘用、薪酬分配以及内部资源调配等方面的管理权限,推进机构编制、人事薪酬、财政补偿等体制机制改革,建立现代公立医院管理制度。

  管办分开的五个看点

  看点1:政府办医职能的协调性

  长久以来,政府办医和监管职能分散在卫生、医保、药监、人事、发改、财政等多个部门,缺乏行之有效的沟通协调机制,难于做到步调一致,容易导致政策脱节甚至“打架”,同时由于多头管理、权责不清,也难以落实管理责任。此次由市公立医院管理中心理事会统筹政府举办公立医院的重大决策职能,在提高部门协调效率的同时,也提高了政策的协调性,有利于构建协调、统一、高效的公立医院管理体制。用院长的话说,最直接的感受是“减少了到处‘跑腿’”。

  看点2:公立医院的精细化管理

  客观地看,目前卫生行政部门名义上是公立医院的举办者,实际上因为既要兼顾行业监管,又要协调解决医院的人财物等资源配置问题,经常会因为人手不足或职能混淆而顾此失彼,缺失对医院的精细化管理职能。重新组建的公立医院管理机构,将会用“老板”的视角对公立医院的投入、产出进行宏观管理,促进医院提高精细化管理水平。

  看点3:公立医院的专业化管理

  实事求是地说,公立医院有些权力是不应该有的,譬如医院规模的扩张,领导班子薪酬的确定等;有些权力是必须有的,如医院设置什么样的内部管理组织、如何设置业务科室,以及用人权、薪酬分配自主权、财务和经济管理权等。但是,在政府的行业监管与举办职能没有理清的情况下,就不可能理清政府与公立医院之间的关系,也就不可能落实医院的自主管理权和加强对公立医院的管理。管办分开后,医院在政府确定的权限内,可以做到自主运行管理,依照自身规律,实现专业化管理。

  看点4:特区医疗卫生一体化建设

  以深圳目前的情况分析,公立医院实行市、区两级政府分级举办;市属医院因为带了“市属”两字,得到了更高层次的政策支持、更多的资源供给。对于区属医院来讲,首先没有市属医院的这一政策和资源优势;而且因为各区的重视程度不一、财力不一、管理水平不一,也就客观上造成了医疗卫生资源的不均衡配置。在这种市、区分割的模式下,实际上难于发挥卫生资源的配置和利用效率,甚至可能造成资源的重复配置。

  随着公立医院管理机构逐步实现对全市公立医院的统一管理,对于深圳医疗卫生行业的发展将是历史性的突破:不仅有利于推动公立医院的标准化建设,促进特区医疗卫生一体化建设;而且有利于推动医疗卫生资源的整合,推动分级医疗、社区首诊、双向转诊科学就医模式,建设更加富有效率的新型城市两级医疗服务体系。

  看点5:“大卫生”的管理模式

  改革促进了政府各个部门向理事会放权,理事会成为政府办医的重要决策者。这种由分管市领导兼任理事长,由卫生行政部门主要负责同志兼任理事会副理事长的形式,实际上在强化“大卫生”的管理模式,凝聚共识,形成推动医药卫生体制改革和公立医院改革的合力。编辑整理 丁珠林

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