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医疗健康PPP项目流程全解析

2017-03-16 13:19:46 来源:
    
  文/邓 勇
  
  当前,越来越多的医疗健康PPP项目在我国各地实施开展起来,但是,更多的医疗健康PPP项目正处于酝酿筹备阶段。一般来说,医疗健康PPP项目从筹备到落地的基本服务流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个部分。
  
  项目识别阶段
  
  一般来说,政府和社会资本合作项目可由政府或社会资本发起,以政府发起为主。若是政府发起项目,则政府和社会资本合作中心应负责向医疗行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目,行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目;如果是社会资本发起项目,则应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。
  
  项目发起后,便是对项目的筛选过程。总体来看,投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适宜采用PPP模式。财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,对潜在的政府和社会资本合作项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。
  
  对于筛选后的项目,财政部门应会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。这其中,定量评价工作由各地根据实际情况开展,定性评价重点关注的内容包括两种模式(政府和社会资本合作模式、政府传统采购模式)哪种更能增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等方面。
  
  为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
  
  项目准备阶段
  
  首先,政府和社会资本要按照地方政府的相关要求,成立相应的项目实施组织。考虑到PPP运作的专业性,通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。项目实施组织通常会建立项目领导小组和工作小组,领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等,工作小组负责项目公司的具体开展,以PPP咨询服务机构为主要组成。
  
  其次是项目尽职调查工作,包含两个方面:1.项目内部调查:项目实施机构拟定调研提纲,主要包括政府项目的批文和授权书,国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等;2.外部投资人调查:根据项目基本情况、行业现状、发展规划等情况,与潜在投资人进行联系沟通,获得潜在投资人的投资意愿信息,并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究。
  
  然后是项目实施方案编制工作。这里面包括项目概况(基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等内容)、风险分配基本框架、PPP运作模式、交易结构(主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排)、合同体系(主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等)、监管框架(授权关系和监管方式)、采购方式选择等七大类主要内容。
  
  在上述内容中,选择恰当合适的PPP运作模式至关重要。常见的PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。而在项目的合同体系中,项目合同是其中最核心的法律文件。
  
  最后是项目实施方案的审核。为提高工作效率,财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行评估,确保“物有所值”。
  
  项目采购阶段
  
  项目预审。项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家,项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。提交资格预审申请文件的时间自项目预审公告发布之日起不得少于15个工作日。
  
  采购文件编制。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
  
  响应文件评审。医疗健康PPP项目运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的23人。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。其中,项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。
  
  谈判与合同签署。在项目的谈判阶段,项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。公示期满且各方无异议后,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本共同签署项目合同。
  
  项目执行阶段
  
  项目执行的第一步是设立项目公司。该公司可由社会资本依法设立,政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目公司设立后的项目融资由社会资本或项目公司负责,社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。
  
  项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案。项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
  
  在项目执行过程中,项目实施机构应每3年~5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制定应对措施,并报财政部门备案。
  
  项目移交阶段
  
  项目执行到约定的期限后,要进行项目移交准备,并通过性能测试、资产交割、绩效评价等一系列后续程序进行移交。
  
  (作者单位:北京中医药大学人文学院)

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