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不断提高健康政策的地位(2015.12-02)

2015-12-22 12:23:32 来源:中国卫生
 
 文/李 玲
 
  当前,我国凸显的健康问题与经济发展模式、执政理念有着密切的联系,多种疾病威胁并存,各类健康危险因素交织。同时,健康不公平,城乡差异和地区差异显著。因此,“健康中国”理念的提出恰逢其时。
 
  发达国家健康政策的趋势
 
  发达国家健康政策的建立经历了4个阶段。
 
  第一阶段:19世纪40年代,1848年英国《公共卫生法案》开启了国家干预国民健康的历史。国家为居民提供营养计划和基本卫生设施。
 
  第二阶段:20世纪50~70年代,西方发达国家陆续建立了具有福利性质的医疗为生体制。基本医疗服务作为一种准公共产品,近乎免费向国民提供。
 
  第三阶段:20世纪80年代,陆续出台健康促进政策,希望通过改变个人生活习惯、加强健康教育等方式促进国民健康。
 
  第四阶段:21世纪,将健康融入所有政策,通过部门之间的协作解决健康问题。医疗卫生体制从分权走向整合。
 
  发达国家健康政策变迁过程的启示:随着人类对健康认识不断提高,健康政策的地位不断提高。健康是人类普遍认为有价值去追求并实现的最终目标之一。比如,芬兰认为健康比GDP增长更重要,健康处于优先地位。
 
  所以,健康不仅仅是没有病,影响健康不仅仅是医疗。健康是精神的、身体的和社会福利的完美状态。当前,随着对健康决定因素的认识不断深化,健康政策的内容不断丰富,健康政策的外延不断扩展。一是健康的社会决定因素被学术界广泛发掘和认识,二是将健康融入所有政策是健康政策的趋势。
 
  中国健康政策面临挑战
 
  中国健康政策的历程:
 
  第一阶段:新中国成立后的前30年,我国的卫生政策是比较系统的健康政策,也就是大卫生理念。卫生工作的目标是卫生的根本精神是为了使一切人民都能逐渐地脱离开愚昧状态与不卫生的状态,减少疾病,提高人民健康水平。这一阶段,成为初级卫生保健的典范。
 
  第二阶段:改革开放以后至20世纪末,我国卫生政策在实践中逐渐演化为比较狭义的医疗政策。卫生政策市场化倾向明显。卫生工作的目标逐渐模糊,健康与卫生政策从属于经济改革,卫生事业在经济社会发展中的地位有所下降,政府投入比例大幅度减少。卫生工作部门化以及健康相关主能分权划。这一阶段,导致了宏观效率下降,健康问题成为影响政府公信力的主要问题,尤其是,卫生政策的弊端在SARA疫情中集中暴发。
 
  第三阶段:21世纪以来,我国卫生政策的地位有所提升,解决健康公平和重建公共卫生体系成为卫生政策主要内容。卫生政策成为构建社会主义和谐社会的组成部分,成为保障民生的重要内容。医改被纳入深化改革的部署中,卫生政策的地位有所提升。在公共卫生方面,加大对公共卫生领域的财政投入,通过立法等手段提升公共卫生在国家治理体系的地位。健康公平方面,启动医药为生体制改革,扶持建立了新型农村合作医疗制度和城镇居民保险制度,对基层医疗卫生机构进行重点建设。健康促进方面,健康促进政策陆续出台。卫生部门发布《健康中国2020》报告,呼吁将健康纳入所有公共政策范围中。这一阶段,城乡人均预期寿命与婴儿死亡率差距明显降低,个人医疗负担加重的趋势有所缓解。
 
  那么,健康政策变迁有哪些经验教训 ?一是国民健康政策受政治社会经济总体发展方向的影响。二是经济增长并不必然带来健康的改善。三是以人民健康为目标、健康地位相对较高的时期,是国民健康改善比较快的时期。
 
  因此,我国健康政策还存在很多问题和挑战。第一,现有经济建设、社会建设与人民健康之间的矛盾日趋突出,健康政策范围需要进一步延伸。以雾霾为例,其背后的经济因素与政治因素很多,经济发展过度依赖资源投入和对外贸易,政府监管动力和能力不足,财政支出主要用于经济建设和项目投资。而且发展观念扭曲,部分官员考核以经济增长为导向,忽视综合协调发展,财政投入粗放,评估机制滞后;第二,已有健康促进政策碎片化严重,缺乏有效部门协调机制成为影响健康促进政策执行效果的最主要问题。比如,健康教育情况,法律法规不健全,资金投入不足,政府监督不够,社会关注度不够,缺乏政府部门之间的协调机制;第三,国民健康政策体制机制尚未建立。一是缺乏全面健康治理的理念;二是缺乏全面健康治理的组织体系、决策平台、协调机构,呼吁成立健康部,实现统一协调。三是缺乏互通互联的健康信息系统,健康信息无法为科学决策提供有力支持;四是缺乏全面系统的国民健康政策研究。
 
  从卫生系统的政策跳出来
 
  “健康中国”成为国策,一定要抓住这个机遇。从卫生系统的政策跳出来,上升为健康促进的公共政策。
 
  一是全部政策体现健康
 
  体现国策地位,符合健康的发展潮流;政治经济社会文化生态“五位一体”,一切为了人民健康。同时,针对健康的社会决定因素而采取的重要举措。
 
  二是体现国民覆盖
 
  体现健康权是基本人权;“健康中国”是实现健康公平的国民健康政策目标的内在要求;“健康中国”的主要内容是为国民提供均等化的健康保障,包括服务保障与财政保障等。
 
  三是全生命周期覆盖
 
  健康的损害具有不可逆性与滞后性双重特点;健康的决定因素应贯穿生命全过程;全生命周期覆盖与重点人群干预有利于提高健康生产效率。
 
  四是全民参与
 
  个人是健康的生产者,也是最大的提供者;个人行为和生活方式是影响健康的主要因素之一,因此,预防为主的健康保障模式需要全民参与、全民协作。因为,全民参与业是健康政策科学化、民主化的前提条件。
 
  所以说,为了健康,应该有所放弃,健康才是最大的财富。应该将促进国民健康作为基本国策,应该是提倡“健康+”,不仅仅是“互联网+”。因为,互联网是技术,健康才是目的,一切技术是为了目的服务的。
 
  (作者系北京大学国家发展研究院教授)
 
  整理 王朝君

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